旅游规划生产力的责任审查

作者：姜若愚  文章来源：本站原创  点击数：   更新时间：2010年07月02日

【摘　要】：旅游规划作为典型的应用型创作，最为突出地体现出旅游规划能把精神生产力转化为物质生产力的这一个性质，这种转化及应用的结果便是规划活动作为一种可以推动物质生产力发展的精神生产力的最有力的实证。但是，我国旅游规划的现实是脱离了应用，规划的生产力学说流于形式，业界必须对此作出主动的改变。

生产力是“一个以人为肢体的生产机构”进行社会物质变换的能力或功能。或者，按传统的定义，生产力是人们征服自然、改造自然以获得物质生活资料的能力，是人们改造自然的物质力量。旅游业是一个惠民产业，因此，我们从“生产力”角度来看，任何性质的旅游规划最终都将反应到实践中的应用效率。笔者认为，这不是单纯的理论研究与科学实践之争，而是影响中国能否更快速、更有效且真实地将旅游业打造成为战略性支柱产业的智慧之源。现在的情况是，旅游规划已经脱离了其作为应用型生产力的本质，因为我们在旅游规划上存在对规划成果的应用责任评价及审查漏洞，亟需对此进行修正。

一、旨在应用的旅游规划

从生产力角度来说，旅游规划是一种旨在应用的写作活动。写作是伴随着生产力的发展而产生并发展起来的，它与经济活动有着天然的亲缘关系。旅游规划写照出旅游经济发展的每一条轨迹（每一种细分行业、每一个具体项目），而且以它独有的线条和笔触描画着旅游产业生产力发展的未来蓝图，兆示着旅游业特有的精神文明与物质文明双重建设的发展方向，因而旅游规划作为一种精神生产力直接或间接地推动着物质生产力以加速度向前发展。因此，笔者认为，从反映旅游产业物质资料的生产、交换和分配以及生产力各要素的运动和组合中去发掘旅游规划的无限潜力，使规划活动作为一种精神生产力直接或间接地与物质生产力紧密地结合在一起，在促进整个产业发展的同时加快自身的发展，在物质生产中更有效地发挥其应有的作用。

显然，我认为旅游规划像科技应用文和财经应用文一样，它突出地体现出旅游规划能把精神生产力转化为物质生产力的这一个性质，或者说旅游规划的产生应能最直接地体现这个转化的结果及特性。因为，笔者认为旅游规划重在其应用性，而应用的过程便是把原本呈现于图纸文字上的精神力量转化为物质结果的过程。如此，旅游规划的应用结果便是整个规划活动作为一种可以推动产业发展的精神生产力的最有力的实证。从这个角度来审视旅游规划活动的功能与作用，不仅给旅游规划活动的个性与价值以全新的阐释，同时也会给旅游规划学科在市场经济条件下重新建立其学科体系开辟大有作为的广阔天地，将提高旅游规划对整个产业其它学科的辐射力和它在产业教育中的地位，加大它对社会主义物质文明和精神文明建设的双重作用。

我们应该认识到旅游规划的重在应用的本质，必须建立起围绕“旅游规划是一种高效应用的生产力”的核心，通过改进和健全现有的规划体系，提升旅游规划在整个产业建设与经济发展中的作用。

二、当规划脱离了应用

无需否认规划对于旅游产业健康有序发展的重大价值，但是，当旅游规划脱离了其旨在应用的本质后，其生产力将难以得到体现，更无从谈及高效应用。

最近几年，我国的旅游规划市场得到了快速的发展，常闻某家规划公司某一年度的规划收入高达数亿元，并且高管们对未来抱有20%甚至更高的收入增长预期。一方面得益于旅游产业近年来尤其是09年之后的政策预期和经济形势，投资项目呈现爆炸式的增长而带来的各类规划商机；另一方面大量投资者对旅游业的进入，尤其是越来越多非专业投资者对旅游业的投资，使旅游规划呈现出多次往复的过程，从而使单一项目的规划量呈倍增形式递增。对于旅游产业整体而言，旅游规划市场的增长无疑也折射出旅游经济的增长趋势，然而，这也许只是表现。事实上，诸如旅游投资者对项目的反复规划，其更深层次的影响是因为规划脱离了应用。

旅游规划作为应用型创作，其生产力或言之应用效果的根本体现在于“惠民”，因为，笔者认为任何旅游活动都根值于社区（如果我们也将城市作为一个大型社区而言），这就意味着旅游规划在着重于生产力关于“征服自然、改造自然”的内容外，必须将所获得的精神与物质产品提供给社区（包括投资者本身），也就是说，旅游业的第一利益者事实上是满足社区成长的需要，而非将区外市场需求作为首要的满足目标。但是，现实却是越来越多的规划已然被虚构。

随着中国旅游业的快速增长和经济趋势导致规模化资金强势进入旅游业，旅游资源的争夺成为投资者首要的目标，基于此种目的，首先，规划单位作为投资者的“选择性产品”（规划的所有费用由投资者进行支付），面临着诸多尴尬：由于受聘于投资者，为保证业务收入的及时性和安全性，规划单位听从于投资者的诉求，独立与客观的空间越来越少。其次，地方政府希望能吸引更多的投资者进入，对于规划的审查开始流于概念、投资额度、分期计划等通常性内容，而非其产生的“投资收益损害比”（直接效益、间接效益与项目投资建设对所投资地区的损害程度）——当然，规划环境影响评价（或称之为战略环评）对此作出了重要的补充，但也存在类似的问题。即使环境影响评价对其进行了评估，但仍不能忽视当前众多规划在社区利益分享与成长的机制缺陷——意图咨询公司（国内唯一的专注于规划评估的机构）在对上百项旅游规划成果分析后发现，所有关于就业拉动、环境优化等方面的指标都呈现“不切实际的、毫无承诺”的信息，它们基本上都是一两句话，并无具体的保障化、有效性措施。为什么会这样？一个有趣的事实是“我们的审查机制流于形式。” ——旅游专家关注概念与产品组合，环境专家关心环保问题，地方政府关注投资与建设……专家以各大学院的教授为主。至于，“惠民措施”关心甚少，“商业策略”专家提不出来。由此，规划单位事实上并未产生更有价值的生产力，他们仅仅解决的是规划的技术性问题，而不是系统化问题。

上面仅仅是笔者认为事实存在或较大程度发生的问题，旨在抛砖引玉激发主管部门和业界从业界尤其是高层的思考。我们说要将旅游业发展成为中国的战略性支柱产业，如果旅游规划不能解决这些已然存在或正在发生的问题，通过旅游业协助所在地实现成长，那么，当问题积累到一定厚度时，我国的旅游业将面临一个再度成长的瓶颈。

三、应当作出的改变

不可否认，中国的旅游业进入了一个新的发展机遇期，如果要使其发展得到健康的持续，即引用“健康企业”的观点，使中国的旅游业成为“健康化产业”，促使旅游规划体现更为高效的应用型生产力，那么，从当前良好的发展趋势兴起之时，业界就须在现状上作出如下的改变。这些建议仅仅是笔者的实践经验，未必是最佳的，但它确实在一些旅游规划工作中取得了卓越的贡献。

第一，实施两条线的规划评估。在旅游规划界，投资者如果希望获得行业主管部门的立项或取得旅游资源，就会向规划公司施加严重压力，以便规划公司尽快给出符合政府立项的成果——即使这个项目存在众多的问题。同样，这种现象也出现在规划成果评审中，业界清楚的知道，一些专家即是政府特聘的评审专家，他事实上也是这个旅游规划单位的“影子合作者”——对于那些旅游规划学院而言，事实上存在更为复杂的联系——为了尽快“了结”项目，会隐藏许多主要的问题（对于行业主管部门下属的规划院所，即使一些问题是一目了然的）。笔者曾参与的几个旅游项目（其中，也包括某个地区的旅游业发展规划）采用了我在《旅游投资策划与项目评价》一书中的一种新型的做法：两条线的规划评估。其中，第一条评估线是采用现有的专家评审制度，但是因专家评审的趋重点在于规划项目的概念、市场、定位、功能、环境等方面，缺乏对上面笔者提到问题的关注——事实上，由于专家多数来源于学院部门，也难以理解商业方面的问题。为此，设计了第二条评估线——旅游规划成果的独立第三方评估团队，由投资者付旨。其重点是对规划的技术路线重新予以审查，重点评估其在技术之外的各方面信息，比方说是否能够促进所在地区的协同发展，是否拥有有效的就业保障措施，征地策略带来的各方面的影响与其可采用的解决方案等等。

意图咨询公司向笔者表达了看法：他们认为，传统专家评审线路与独立第三方评估团队的融合，能够有效解决旅游规划的应用性问题，因为，第三方评估团队的结论即有助于行业主管部门了解到更为深层的问题（行业主管部门并不具备丰富的商业经验，他们仅仅是主管行业宏观事务），更有利于投资者切实按规划落地——因为，经过调整的规划成果体现了行业要求和商业诉求，并且地区的发展始终成为评估的重点。但是，笔者也发现，如果第三方评估团队的费用由投资者支付，即采用“投资人支付模式”，将会成为横亘在评估机构的独立性与利益之间的巨大冲突。这种冲突就像目前的规划公司所处的尴尬情境一样，用中国的一句老话说：有奶便是娘。为此，如果我们要推行这种模式，应当采用“政府支付模式”，即第三方评估团队的服务对象是地方政府及行业主管部门。当然，这里面仍有许多问题需要进一步澄清，鉴于本文字数限制，在此不赘述。

第二，实现两方面的责任审查。第三方评估团队（机构、公司）的进入，从根本上是为了旅游规划转变为现实的生产力，这其中也会有额外的两个价值体现。一种价值表现在政府及行业主管部门的责任审查方面，由于对规划方案的评估能够与传统的专家评审机制形成互补，从而使主管部门能够健全其立项机制，以减少审批后存在的执行差距问题——当然，假若主管部门在目前的《旅游规划通则》上进一步丰富，将地区发展任务作为投资者的承诺性措施，那么规划就需提出切实可行的社区工作策略，而非目前单一的数字概括。此外，这种价值也符合行政式政府部门逐渐向服务型部门的转变，因该项功能性评估体现了政府服务于投资者的意识。笔者的意思是，此种价值的表现体现在旅游行业主管部门是否强制性要求旅游规划进行立项前的第三方独立评估，并将地区发展任务作为承诺性事务给予行政法规上的约束。

另一种价值将集中展现在投资者的投资效率上，笔者在此不再多加解述。笔者的意思是假若政府将地区发展任务作为承诺性事务要求规划单位在成果中予在全面阐述，并且投资者需要据此履行的话，或者是旅游行业主管部门为评估整个规划执行后的效率，就需要对规划单位与投资者实施事后评价制度。而当前我们所处的现状是，旅游行业主管部门在审批立项后，在项目建成后，很少参照其运行情况，对比分析原先规划的执行力度——很多人认为这没有必要，因为他们认为项目建成后就属于另一个主管部门的事务了，持有这种观点的人不在少数。然而事实确是这样的，很多旅游项目的规划以及地区的旅游业发展规划，其生产力并没有得到充分的体现。为什么我会这样判定呢？很简单，所有的统计数据都集中在游客和投资信息上，很少人关心：这个项目、这个地区原先的规划是怎么样的，差距在哪里？规划单位犯了哪些错误，并且导致了这种状况的发生，它是否应该承担必要的责任（我们应该把这些信息纳入到规划资质的复审制度中，而非看其完成了多少的业务量——行业主管部门不能关心规划单位的营业收入，而应当是它的规划创造了多少的价值，即生产力大小）？笔者在此也说明：对投资商的责任审查，将会是另一种思路，希望本文能够引出大家更有益的思考。

作者简介：

姜若愚，教授级高级工程师，云南大学MBA导师、博士生导师，西南林学院MBA导师，云南师范大学硕士生导师。现任中国旅游研究院昆明分院常务副院长，云南省旅游规划研究院常务副院长，兼任多家企业的旅游投资顾问、管理咨询顾问、规划评估顾问。

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