业内专家对话：2010,国民旅游休闲元年（上）
作者：佚名 文章来源：中国旅游报 点击数： 更新时间：2010年02月02日中国国民旅游休闲元年
○制定《国民旅游休闲纲要》，策略还是战略？
主持人：感谢两位嘉宾参与我们报纸今年推出的这个新板块来进行对话。今天的对话主题有关国民旅游休闲。首先，我们感兴趣的是，在什么背景下，国家将国民旅游休闲纳入重要的议事日程？
高舜礼：这个话题很有现实意义，我去年写过几篇这类的文章。在此，仅从个人思考的角度参与讨论。
我认为，国家把国民旅游休闲提上重要日程，是跟时代发展的背景紧密相关的，是在近几年经济社会大发展的宏观背景下提出来的。
主持人：有些学者也曾质疑，《国民旅游休闲纲要》的制定可能是一个策略性而非战略性的举措。
高舜礼：我听到过这种声音，但不赞同这种观点，一直认为这种举措是战略性的。主要依据是：2006年，吴仪副总理代表国务院在杭州世界休闲博览会和世界休闲高峰论坛发表讲话，重点强调了“积极发展休闲服务，不断提高生活质量”；2007年3月，温家宝总理在《政府工作报告》里也提出要把休闲作为消费热点加以培育；2008年，国务院又明确了引导休闲发展的职能部门，即国家旅游局；2009年，国务院一月之内出台两个文件，41号文件里提出制定国民旅游休闲纲要，44号文件提出2020年把海南初步建成世界一流的海岛型休闲度假旅游目的地。这一系列的决策，是一以贯之的。如果说仅是策略性的话，是不会做这样一系列决策的。
有的学者提出，推动国民休闲是为了应对全球金融危机影响。这可能是时间点上巧合了———遭遇金融危机后需要拉动内需。国民休闲发展有这方面的效果，但最终的出发点并非如此。值得注意的是，2007年国家旅游局最先提出制定国民旅游休闲计划的时候，全球金融危机还没有出现，而且在2009年3月，全社会炒作比较厉害的时候，国民旅游休闲计划或纲要仍然只是在行业层面，也并没有上升到国家层面。
金融危机的影响毕竟是阶段性的、暂时性的，而国家要制定、实施《国民旅游休闲纲要》是一项长期艰巨的社会工程。这个工程建立的时间要大大超过金融危机影响的时间，也就无从谈论是专为抗御金融危机的影响了。
刘锋：我觉得质疑制定这个纲要究竟是战略还是策略是没有必要的。它或许有现实性的需要，但它更是出于战略性的考量。一方面旅游业在应对金融危机中确实成为了低谷中的亮点，这种角色会给人造成似乎应急性更强的印象。实际上这个问题，从国家层面应该还是考虑得非常清楚的。扩大内需是我国经济发展的战略方针和基本立足点，是保持经济平稳较快增长的必然要求。因此，旅游业作为战略性支柱产业是符合未来发展的战略部署。旅游业可促内需、促就业、促脱贫、促增长，带投资、带科技、带文化、带环保。其“四促四带”对于推进经济结构转变、落实低碳理念的要求和促进经济发展具有重要的作用。30年前，旅游业成为了改革开放的排头兵。如今，在新一轮深化改革的进程中，旅游业仍将继续发挥改革开放的先锋行业的作用。
○“国民旅游休闲元年”诞生？
主持人：如果国民旅游休闲被视为国家战略的话，那么，我们可以认为国民旅游休闲已经进入了一个标志性的年代。特别是，去年底《国务院关于加快发展旅游业的意见》的出台，其中对国民旅游提出了指标性的目标，更可谓具有里程碑意义。从这个层面来说，2010年，是否可以称为“国民旅游休闲元年”？
高舜礼：“国民旅游休闲元年”是一个富有创意的提法，也可能是媒体的一种比较形象的比喻，跟我们说的公元纪年、阴历纪年、古代皇帝的纪年都是不一样的。就我个人观点，如果要讲一个标志性、里程碑式的时间，2009年将会载入旅游休闲发展史册。因为2009年有这么几个事情，跟国民旅游休闲关系比较重大。
第一，国务院在12月1日发布的41号文件，明确提出要制定《国民旅游休闲纲要》，就是要对国民休闲发展进行国家层次的规划，从国家经济社会发展的层面进行研究部署。这项重大决定作出的时间是2009年。
第二，在2009年，广东率先试行国民旅游休闲计划，这是一个由理论到实践的标志性事件。国家旅游局在2009年1月全国旅游工作会议上，对外宣布广东、浙江、山东、江苏四个省先行先试“国民休闲计划”。虽然总体进展情况不大一样，但毕竟把一个理念和计划，在局部地区进行了一次试验。
第三，2009年还是国家旅游局行使国务院赋予的引导休闲度假发展职能的第一年。
第四，“中国旅游日”也是在2009年提出来的。虽然它指向的是旅游，我认为它的范围应该很广，包括了休闲、度假。这就是要让人民群众都要认识到旅游、休闲、度假的意义功能，也是倡导大家积极参与。
刘锋：目前，中国旅游业确实迎来了新一轮的春天，这可以达成广泛的共识。但谈“元年”的话，我们要看从哪个尺度或者用什么标准来衡量。
从宏观来看，中国经济发展的阶段总体上还是处于工业化中后期阶段。而整个消费阶段也是刚刚经历了以“吃”和“穿”为主导的温饱消费阶段，现在正处于一个“住”和“行”为主导的小康消费阶段，下一个阶段才是进入文化、旅游等为主导的服务消费阶段。
现在这样一个以“住”和“行”为主导的小康消费阶段，我估计还得持续十年。从这个意义上来说，我们还只能说休闲时代即将到来。
从政策角度来说，如果在2010年，《国民旅游休闲纲要》能够真正出台、“中国旅游日”能正式确定、并且在执行带薪休假制度等方面有实质性推进和突破，那么2010年倒可以说得上是国民旅游休闲的“政策元年”。当然，这也并不意味着旅游休闲消费就达到了一个高峰或者一个主导的阶段，但却具有标志性意义。
另一方面，我们看到很多地方如杭州、成都等已经明确提出来打造休闲之都。2006年“休博会”、休闲经济论坛时有一批专家提出当时是不是休闲元年到来了。但我觉得那个时候可能还是一种地方性的休闲元年的到来，还不是真正进入国家层面的旅游休闲元年。
高舜礼：对“元年”探讨的意义，有些像天安门广场南边、正阳门下的中国公路“零公里”标志，标志意义大于实际功能。
主持人：首先，我们先把新概念提出来，代表着对国民旅游休闲的发展阶段的一个认识，这是“面”上的东西。然后，分析一下“点”上的。诚如两位嘉宾所言，把地方的宣示当作“元年”来看有点牵强，这一点我们也比较同意。就像安徽小岗村分田到户是自发的行为，在中国改革史上虽有重要意义，但是很难把它作为“改革开放”的原点，原点还应该是以十一届三中全会的召开为标志。但同时，我们也应该认识到，地方的试点，虽然不具备历史元年那种标志性意义，但在实践中仍然具有非常重要的现实意义。
广东国民旅游休闲计划试点
○地方试点与国家战略
主持人：在国民旅游休闲问题上，广东的先行试点备受关注。广东为什么会先试点？
高舜礼：广东进行国民旅游休闲计划的试点，可能与广东省改革开放的特殊区位有关系，它是综合改革试点的先行先试省份。
在2008年底，广东省人民政府与国家旅游局签署了一项紧密协作的协议，国家旅游局同意广东对国民旅游休闲计划进行先行先试。
主持人：这个先行先试，是广东自身的要求，还是省、局一起撞出的火花，抑或国家旅游局想做这件事，而挑选作为改革开放前沿阵地的广东来试点？究竟是那种情形？
高舜礼：具体商榷过程，并不重要，但我觉得广东省积极性很高。从那以后，广东成立了相应的工作机构，拿出了国民旅游休闲工作方案，每个环节都是跟国家旅游局相关部门进行磋商的。
主持人：国民旅游休闲概念是国家旅游局2007年提出来的，广东借用了这个概念？
高舜礼：应充分肯定广东在国民旅游休闲计划方面的探索精神，以及所做的大量开创性工作，还有取得的若干明显成效。当时只有一个国民旅游休闲计划概念，还有2007年国家旅游局制订的促进旅游业发展的若干意见，广东省就是根据国家旅游局和国务院关于促进消费的这些政策，提出了具体计划条文，然后开始探索实践。我感觉有几个方面比较突出：
第一，广东国民旅游休闲计划比较注意全面性，注意覆盖各个群体，包括广东的一些农民工、农民群体的休闲。其实，讲国民休闲，我认为很重要是覆盖性、普遍性和利益的均等化。
第二，开始培育了一些示范性的休闲基地和休闲产业。比如搞休闲积分卡等等，这些都是有开创性的。
第三，组织举办了丰富多彩的活动，每个月都有很多项，通过活动把国民旅游休闲推动起来，这是它的一个突出特色。当然，也是江西、北京等地的特色。
第四，推动旅游公共服务设施的建设，推动旅游消费政策的优化。比如，推动门票优惠，推动景区让利，让老百姓实实在在地得到了实惠。
第五，他们在推动假日制度的落实和假日资源的科学配置上，做了一些积极的探索。比如，推动带薪休假制度落实，搞了一网、一册、一刊等。
这些做法，对今后全国的《国民旅游休闲纲要》的编制，也是有一些启发意义和参考价值的。
刘锋：广东确实有很多很好的做法和探索。我特别推崇两个方面：一是国民旅游休闲卡，它展现了一卡多功能，把传统的旅游消费、优惠、咨询投诉、服务功能集成在一起，形成了一个“一网一册一卡”的立体结构。也许有一天，我们每人都有一个这样的休闲卡，就像我们的社保卡一样，当然如果能有一些更好的制度安排设计进去，我估计效果会更好。二是我特别欣赏他们的弹性带薪休假时间的调整安排制度，可以把带薪假期进行分段灵活安排，然后去跟法定的节假日结合。在目前情况下，这确实是非常人性化的。
主持人：以广东为例，你们认为，国民旅游休闲计划实施中还存在哪些问题？
刘锋：据我了解，舆论有一些相关的质疑，例如这到底会不会成为富人的旅游休闲计划。旅游休闲本质上是经济发展到一定水平以后，老百姓的一种生活福利，这种认识是比较重要的。这里就涉及怎样真正降低景点的票价、旅游成本等。单纯提供优惠并没有从本质上解决这个问题，能否有一些更进一步的制度安排和设计，能否使旅游休闲的成本降低，能否使旅游休闲品质和服务得到提升以及供给有实质性的增加，这些问题都应该得到重视。
此外，现在的做法较多的还是比较传统的思路，比如授牌，挂了一批示范企业和示范基地。然而我们不清楚评比、授牌有什么具体的量化标准。如果加入价格指数、满意度指数等游客评价指标，我觉得这可能更符合国民旅游休闲计划的本意。
高舜礼：我感觉国民旅游休闲计划或者纲要，是一个社会工程。社会工程实施起来需要较长的一个时间跨度来检验、评价它的成果。刚刚实施一年，现在评价为时过早。
主持人：各地实践毕竟是地方性的，上升到国家层面，你们觉得各地试点和国家战略之间存在什么样的关系？同时也请预测一下，未来还会有哪些省市成为推进休闲计划的先锋？
刘锋：中国30年改革开放之所以能成功，一个很重要的经验和做法就是，很多国家战略和政策的制定，都是先在一个地方进行局部的试点和探索，然后再来总结和提升到国家战略层面，并推广到全国。现在这种模式和做法是符合这个规律的，也为下一步制定国家旅游休闲计划纲要提供了样本。未来，我认为中国大部分省市都应该可以推广这个计划，形成一个“自上而下”、“自下而上”的双向互动、共荣发展的模式。现在全国有27个省市、自治区都把旅游业作为支柱产业或者先导产业，或者是优势产业。所以，从客观条件来说，大部分省市都是具备这样的条件，或者资源特别丰厚，或者是经济较为发达，在这方面也是有很强的需求。因此，在这方面，也是可以加大力度和扩大覆盖面的。
高舜礼：作为地方来讲，主要是先行试点，来推动全局，探索经验。对于国家来讲，应该考虑得更加全面，覆盖得更广，要考虑对不同群体利益的兼顾。至于说未来一段时间是否还会出现先锋地区，我认为可能不大会有单个地方试点，或者说基本不会有什么大的扩展。做这个判断，主要是因为国务院的41号文件已经提出国家要制定国民旅游休闲纲要，而地方肯定是要等待贯彻这个纲要。当然，不排除一些地方会到广东去学习借鉴相关做法，先行做一些调查研究，研究一下本地有哪些优势和特点。但像广东省搞出一个某某省的旅游休闲计划或纲要，这种可能性是比较小的。2009年有些省份提出要先行先试，到后来之所以进展不是很快，这方面可能也是一个重要原因。
○不同地区不同群体的休闲问题
主持人：我国目前还存在相当一部分贫困人口或者弱势群体，谈国民旅游休闲，要不要考虑这部分人的旅游休闲权益？地区差距、群体差距、城乡差距等等又会对国民旅游休闲的国家战略产生什么影响？
高舜礼：东中西部地区和不同群体之间的确存在发展不平衡的问题。必须面对这个现实，要有所区别，有针对性。学习前些年国家体育总局提出的《全民健身计划纲要》，感觉很多方面值得学习和借鉴。那就是要充分利用已有的渠道和政策，对不同人群健身提出针对性要求。政府应该积极为老百姓做事，无论是发达地区还是欠发达地区，都是回避不了的。只有注意和体现了差别，这个东西实施的现实性、可行性才会更强。当然，这只是我个人的思考。
广东的国民旅游休闲计划就已经对农民工等弱势群体有一些关照。而对于退休的同志有没有一些支持的政策，我认为现在很多城市都有，虽然不一定叫国民旅游休闲计划。比如北京市对退休人员免景点门票、残疾人去景点也免票等等，都应该很好地总结、吸收，并争取逐步推广到更广泛的区域和人群。
另外，有一些材料也显示，其实在欧洲的一些发达国家，对于贫困群体的休闲利益也是进行关照的。由于经济社会发展水平不同，咱们现在一提社会保障，一般就是指最迫切需要解决的最低生活保障、就医保障等问题。而欧洲的一些国家已经考虑到贫困群体的休闲权益了。不是说给你的钱，就是都用于吃饭的，有些则是用于休闲消费的，也有点儿专款专用的意思。随着我们国家经济社会发展，社会保障也应该逐步向这个方向发展。
刘锋：从区域经济学的最新研究成果来看，基本有这样一个新共识，即要完全消除地区之间的经济差距，基本是不可能的。也就是说，区域发展不平衡是难以避免的，但不同地方的居民所享受到的生活水平和基本公共服务水平应该大体是相差不大的。为了保障每个人的基本生存权和发展权，为了社会的和谐，政府尤其是中央政府必须尽力推动公共服务的均等化，使各地区居民能够公平地享受到发展的成果。
从这个意义上来说，对于旅游休闲这样一个基本福利和权益，我们要做一些制度性的设计和安排，使大家享有的机会是均等的。比如拿低保的群体也可以享受半折或者全免门票的优惠。这样可能会兼顾不同的收入群体，当然是否有效还需要做深入的探讨。
高舜礼：这里面很重要的就是思想意识问题，也就是我们应该怎么看待“国民旅游休闲”的问题。比如有一种观点认为，一些人连吃饭都成问题，还谈什么休闲？
主持人：对，也在这个意义上，有一部分人对“国民旅游休闲”这个概念本身是持怀疑态度的，甚至觉得提都不应该提的。
高舜礼：连饭都吃不上还谈什么休闲，主要是谈的一个条件问题。但是饭都吃不上的人，是否就没有权利和资格去休闲呢？我认为这是另外一个范畴的问题，是权益范畴的问题。谁剥夺了他不能去参与休闲的权利？不具备这个条件，社会要不要去救济他，要不要去保障他，这是又一个范畴的问题。前两天我听到北京交通台广播，讲现在城市对老年人购买门票、年票有一些优惠，但对小学生还没有这种优惠。学生家长就问：“老年人有这个优惠，对孩子买年票怎么没有优惠”。对方告诉他：“小学生就要好好学习，平时闲着没事到公园瞎溜达什么”。这种解释可能是有问题的。
