关于研究制定《旅游景区管理暂行办法》必要性的探讨

作者：未知  文章来源：中国旅游网  点击数：   更新时间：2006年06月22日

一、研究制定《旅游景区管理暂行办法》的紧迫性

（一）从整个旅游产业发展的管理支撑体系上看，研究制定针对旅游景区管理的法规规章是健全产业发展保障体系的迫切需要

旅游景区、旅行社和住宿业是整个旅游产业的核心组成部分，而且也是旅游行政主管部门改造职责的主要对象和介入旅游市场管理的切入点，只有切实管理好这三个方面，形成“三足鼎立”，才能从根本上保障整个旅游产业的健康持续发展。而摆在我们眼前的现实情况是旅行社因为有《旅行社管理条例》和《导游人员管理条例》这两个行政法规，旅游行政主管部门能够比较有效地实施旅行社市场管理；饭店的星级标准实施较早，已经成为饭店行业的重要标准，是促进饭店业优化服务和完善管理的一个重要手段；相对而言，旅游景区则出现了“短腿”现象，对其管理的促进主要是通过等级标准化评定来实施。三者中，旅游景区是旅游部门介入最晚的，2000年才正式介入，通过标准评定，近几年已经取得了很大的成绩，但是制度建设相对来说，还不够，我们应该早研究，早入手，尽快制定有关的部门规章。

从目前的发展态势看，《旅游法》（暂定名）的制定涉及众多部门的调整，面临体制性障碍、部门权与利的协调等方面的阻力，不可能一蹴而就。因此，应积极调整战略，在坚持长期作战的同时，要逐步突破，有效扩展实质内容，积极明确从部门规章到行政法规到国家法律的工作思想，如果《旅游法》是一个大厦，那么我们现在做的只是砌砖。而研究制定《旅游景区管理暂行办法》是产业运行保障的重要组成部分，是健全产业运行保障体系的迫切需要。

（二）从旅游景区层面上，我国旅游景区数量众多，是旅游产业的核心吸引力，但对其管理亟需规范与完善

截至2005年1月，我国已有各类旅游景区2万家左右，其中，A级旅游景区1401家，国家重点风景名胜区177个，国家自然保护区154个，国家森林公园565个，国家地质公园105个，工农业旅游示范点306个，列入《世界遗产名录》的自然文化遗产31个。随着旅游业的发展，估计以上各类景区的数量还要有一个很大的增长，此外，水利部门开发的水利风景区、文物部门的一些从事旅游活动的文物保护单位、宗教部门的一些从事旅游活动的宗教场所、一些主题公园性质的人造景区等还没有列入此次统计，所以，我国具体从事旅游开发经营活动的景区数量将是一个非常庞大的数字。

旅游景区是旅游业的基础，也是旅游业发展的主体，旅游者出门旅游，就是因为有旅游景区存在，其他要素都是因为“游”而引起的，可以说旅游景区是旅游业的核心组成部分。相对于庞大的旅游景区数量，旅游景区所接待的旅游者数量也是一个庞大的数字，据统计，2004年国内旅游总人数达到11.02亿人次，出游率达到84.8%，入境人数达到1.09亿人次。与庞大的旅游人数相比，对景区服务接待设施及管理的评价则不尽如人意，2004年城镇居民对国内旅游景区（点）服务质量评价“很好”与“好”的占调查总人数的53.2%，入境旅游者对景区（点）服务质量评价为4分和5分（总分为5分）的占调查总人数的56%。可以说对旅游景区服务质量的满意率不高。同时随着游客在景区活动时间的延长、活动空间的扩大、活动类型的多元和活动要求的提高，这在一定程度上，会导致游客投诉的上升，会对景区服务与管理提出新的、更高的要求。但是对于数量庞大的游客需求，到目前为止，还没有一部专门的针对我国旅游景区管理的法律法规，法规的缺失严重滞后于我国旅游景区的发展。

（三）从国家职能部门层面上，与景区相关的部门已经实施或者正在制定相关的法律法规和管理办法，作为旅游管理的职能部门，针对旅游景区专门规章的研究制定也需尽快启动

我国旅游业起步较晚，基本上从20世纪80年代才开始进入旅游经济发展阶段　。而在此之前，我国政府已经根据景观资源的特点及保护价值的不同，对这些资源的管辖问题进行了划分，由不同部门管理，实施对资源的保护。而随着我国旅游业的大发展、发展环境的进一步优化以及发展意识的进一步提高和升级，能够带来良好社会效益、经济效益和生态效益的旅游业已经得到了社会各界的高度重视和充分肯定，一些相关部门也相应加大了对自己所管辖资源的旅游开发力度和管理力度，并通过加大监管力度和制定部门专门法规对此加以强化。

1989年颁布实施的《环境保护法》归口环境保护部门自然人文遗迹、森林草原、自然保护区和风景名胜区等监督管理；2020年修订颁布的《文物保护法》由文物主管部门负责国家文的监管工作，同时为了加强对博物馆的管理，于今年制定实施《博物馆管理办法》；1994年国务院颁布实施了《自然保护区条例》，归口环保、林业、建设、国土等部门监督管理各类自然保护区；建设部门于1985年制定并经国务院颁布了《风景名胜区管理条例》；水利部门于2004年修订出台了《水利风景区管理办法》，对原来的暂行管理办法进行了新的扩展和丰富，新法规进一步强化了自己的职责，加大了对水利景区的监督管理力度；林业部门于1994年制定实施了《森林公园管理办法》；国土部门也很重视地质旅游资源的开发和管理，正在积极研究制定《国家地质公园管理办法》，而一部分省已经出台了相关的规章制定，如河南省已经出台了《河南省地质公园管理暂行办法》。相对于其他部门，由于产权归属的制约、景区体制改革的艰难因素，旅游主管部门对景区管理法规规章的研究工作停滞不前，无论从旅游业发展的要求，还是切实履行宏观部门的监管职能，都要求旅游部门加大景区管理法规的研究制定力度。

相关部门	与旅游景区相关的法律法规规章	实施或修订实施年份	备注
环保部门	《环境保护法》	1989年	原来是《环境保护法（试行）》
文物部门	《文物保护法》	2002年	对1982年法的最新修订
	《文物保护法实施条例》	2003年
	《博物馆管理办法》	2006年
环保、林业、建设和、海洋等部门	《自然保护区条例》	1994年
建设部门	《风景各胜区管理暂行条例》	1985年	正在修改制定《风景名胜区管理条例》
林业部门	《森林公园管理办法》	1994年
水利部门	《水利风景区管理办法》	2004年	原来是1997年的管理办法（试行）
国土部门	《国家地质公园管理办法》		正在制定中

 

（四）景区等级标准的实施极大地扩展了职能工作面，也扩大了旅游部门的威信，但是对于景区管理的促进，手段还比较单一，动态化不足

国家旅游局从1996年开始着手编制管理旅游景区的标准，于1999年由国家质检部门颁布了国家标准《旅游区（点）质量等级的划分与评定》，后又进行了修订，并于2005年下发了《旅游景区质量评定管理办法》，继续加强景区评定及其管理工作。景区标准的实施是中国旅游景区历史上一件大事，它扩大了国家旅游局的行业威信，极大地扩展了职能工作面，也得到了社会各界的充分肯定和认可，充分协调和规范了各地旅游资源开发和发展的科学化、有序化，也充分调动了地方政府及旅游主管部门抓旅游工作的积极性和主动性，成为开展工作的一个有力的、操作性很强的手段。、

随着景区的评定的深入、A级景区数量规模的扩大以及新的景区评定标准的出台和实施，对景区发展的后续管理和动态促进已经成为一个日益需要迫切解决的问题，很多基层旅游部门的同志反映，景区评定往往是一次性的，作为职能部门来说，现有的促进景区管理的抓手太少，对于从事旅游活动的景区缺乏有效的促进手段，难以应对地方旅游的发展要求，据统计，在2005年的“十一”黄金周，全国假日办总值入室共受理投诉171件，其中旅游景区点46件，占投诉总数的27%，列投诉的第二位，投诉涉及16个省（区）的18个国家A级旅游景区（点），考虑到各省区市假日办的受理的情况，估计对旅游景区的投诉的总量还会有一定增长，而且涉及到较多的管理方面的问题，如强行捆绑销售景区套票，对外地老人不给予门票优惠，景区交通工具严重超载，服务人员态度恶劣等。加大研究制定旅游景区管理的相关法规规章，可以进一步促进景区优化服务、提升素质，把一些景区评定以及景区管理的好经验规范化、常态化和动态化，尽快提升景区管理水平和服务素质，切实发挥旅游职能的优势。

（五）很多省级政府高度重视旅游业的发展，并通过制定旅游条例加以保障，但是由于缺乏旅游部门关于景区管理的相关法规规章，省旅游条例中涉及景区管理部门的比较薄弱，难实施有效管理　

地方政府高度重视旅游业的发展，旅游发展的宏观环境和法制环境进一步优化，据统计，全国已在22个省将旅游业列为重点支柱产业、先导产业或优势产业；与之相适应的是，全国已有29个省（自治区、直辖市）制定或修订了旅游条例或旅游管理条例，很多重点旅游城市也都制定了本市的旅游管理条例，这极大地规范和保障了地方旅游业的健康发展。

但是由于旅游部门景区管理规章的缺失，也部分地造成了地方旅游条例中对景区管理规定的弱化，例如很多省市非常重视景区等级标准的评定，因为这可以极大促进景区的发展，但对旅游景区的管理都是一笔带过，可操作性不强，如2000年通过的某省旅游管理条例规定的涉及旅游部门对旅游景区管理的部分为“旅游管理部门和其他行政管理部门应当相互协作，在各自职权范围内，加强旅游资源的保护和开发利用、旅游项目建设、旅游市场秩序以及景区主点的门票价格、环境、交通、安全、卫生的监督管理”，“旅游管理部门和其他有关行政管理部门应当加强对假日旅游的管理工作。协同制定分流预案，及时进行景区、景点疏导工作；在重点景区、景点建立医疗点或者急救中心，及时进行医疗救治。”尽管这里面有很多制约因素，包括产权问题、机制问题等，但是旅游部门景区规章的缺失是一个很重要的因素。

而有些地方在开展旅游工作中已经意识到了景区管理这个重要问题，积极争取突破原有体制，实现景区管理的规范健康发展，以促进整个旅游业的发展，例如河南省和上海市正在积极制定本地区的景区（点）管理办法，湖北省的巴东和利川市、山东省的烟台市、河北省的保定市以及广东省的澄海市等已经制定实施了本地区的旅游景区管理办法，实现了旅游景区管理的规范化和制度化。

二、研究制定《旅游景区管理办法》的可行性分析

（一）旅游部门待业权威的提升和职能服务的优化为规章的制定提供了组织保障

近年来，旅游部门加快转变部门职能，适应旅游业发展的新形势，通过一系列的标准推出和实施，极大地促进了旅游业的持续健康发展，赢得了社会和旅游业界的尊重与肯定。A级景区、工农业旅游示范点评定已经树立了旅游部门的行业威信，即将实施民族（民俗）文化旅游点以及计划制定的科技旅游示范点、教育旅游示范点等标准已经引起了旅游业界的关注与企盼，这种良好的势头必将极大推动旅游景区规章制定工作的开展，并提供良好的组织保障。

（二）旅游部门已经制定了一系列的与景区相关的行业标准和部门规章，为景区专门规章的制定奠定了外围

近年来，旅游部门加快了旅游行业标准和法规规章的制定工作，进一步推动了旅游管理的法制化和规范化。目前已经制定实施的与旅游景区相关的行业标准和规章包括《旅游景区质量等级的划分与评定》、《旅游资源分类、调查与评价》、《旅游规划通则》以及《旅游发展规划管理办法》、《旅游景区质量等级评定管理办法》等，行业标准和部门规章的实施取得了良好的效果，对旅游景区管理的发送起到了一定促作用，提供了一些可供参考的经验，奠定了外围基础。

（三）一些省市的旅游管理一体化模式，为景区专门规章的制定奠定了操作基础

为了进一步促进旅游业的健康发展和规范管理，一些省市积极推进旅游景区（点）经营机制和管理体制的创新改革，并且取得了良好的效果，如浙江省全面推行“风景旅游一体”的管理模式，全省80%的县市设立了风景旅游局（或文化旅游局），将风景名胜区和原属于多个部门或跨区域的景区（点）统一划归旅游部门管理，理顺了旅游景区（点）的管理体制，促进旅游业的快速发展，得到吴仪副总理的充分肯定；河北、山西、陕西、湖北、河南、山东、江西、吉林、内蒙古等省（自治区）的一些县市（区）也根据实际情况设立了林业旅游局、文物旅游局、文物宗教旅游局、文化文物旅游局、外事文物旅游局、文化广播电视旅游局、文化体育旅游局、外事旅游局等，实现了旅游资源与行业管理的有效整合，这为国家旅游行政部门制定景区管理的专门规章奠定了操作基础。 【作者单位：国家旅游局规划发展与财务司】

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