安金明：旅游景区管理体制改革对策分析
作者：安金明 文章来源：中国旅游报 点击数： 更新时间：2009年11月20日在发展的浪潮里，旅游景区的开发建设正向深度进军，向广度拓展。由于对景区公共资源保护与开发的认识上的不同而产生的体制障碍，己成为业内人士广泛关注的问题。旅游景区管理体制改革与机制创新已成为旅游景区发展的迫切要求。
一、法制先行，尽快出台全国性的《旅游景区管理办法》
从全国旅游产业发展的管理支撑体系上看，研究制定针对旅游景区管理的法律规章是整个旅游业发展保障体系的重要一环。旅行社因为有《旅行社管理条例》和《导游人员管理条例》这两个行政法规，旅游行政主管部门能够比较有效地实施旅行社市场管理。相对而言，旅游景区则出现了“短腿”现象。要想在现有基础上进行管理体制的改革，必须首先明确行业主管部门的景区管理职责。因此，建议国家旅游局尽快报请国务院推出《旅游景区管理办法》。该办法应该是加强旅游景区的保护和管理，加快旅游景区建设，合理开发和可持续利用旅游资源的法律依据。
鉴于景区众多部门管理的现状，如果对其进行调整，面临体制性障碍、部门权与利的协调等方面的阻力，不可能一蹴而就。可以从部门规章到行政法规到国家法律逐步来解决管理混乱的问题。
北京市旅游局通过制定等级旅游景区监控系统设置规范、安全管理规范、导视系统设置规范、游客中心设置规范等部门规范性文件，实现了旅游景区管理的规范化和制度化。全国《旅游景区管理办法》可以借鉴地方的宝贵经验，制定符合旅游景区发展的管理办法。
二、统一管理，景区实行管委会（或管理处）模式
面对景区、行业和政府的多种需求，主管部门对于哪些职责是旅游景区管理部门的，哪些服务是自己应该和能够提供的，出现问题应该谁负责任等一系列问题没有明确。
鉴于这种现状，各省市景区所在地政府及旅游局可以牵头，成立各个旅游景区的管理委员会。集合文化、建设、水利、园林绿化、文物、卫生等政府部门的部分职能，把旅游活动中分割的管理活动集中管理，可以大大地避免旅游行业中“九龙治水”的弊端。旅游景区的管理委员会对当地旅游局负责，这样多政府部门在保证自己的管理权利的同时，由行业主管部门来进行旅游景区的统一管理。实际上，美国的国家公园很多就是采用的这种模式。各国家公园景区中也会有很多的部门进行管理，但是美国国家公园管理局及其下属的地区管理局或基层管理局在对整个国家的公园进行着统一的管理。
三、从业准入，完善景区从业人员的准入制度
旅游业的旅行社等都有相关的从业人员资格准入，使得这些行业的服务趋于标准化。其实，景区作为旅游业的重要组成部门，更应该提高其工作人员的基本素质和服务态度。因此，尽快开展景区从业人员的准入制度，是行业管理部门需要解决的一个现实问题。
建议从旅游行业层面上，规范景区从业人员的培训内容，景区工作人员应该持证上岗，统一的资格准入有利于整个旅游业的安全生产的加强与服务质量的提高。（需要前面提到的《旅游景区管理办法》提供相关的法律支撑。）
四、年审制度，强化对景区长期的管理
旅游景区现有的管理混乱局面，其根本原因在于行业的主管部门无法介入景区的长期监管过程中。建议试行景区年审制度，进一步强化行业主管部门的管理职责。
对景区实行景区备案管理、年度审核制度。所有的景区在开始对外营业前都要向行业主管部门进行景区备案，没有进行备案的景区视为非法经营景区（需要国家旅游局与国家工商总局联合提供相关的法律依据）。行业主管部门要对景区接待服务环境、景区安全情况、景区人员情况等进行全面评价，以决定是否同意其备案经营。景区备案后，每年都应该由主管部门进行一次年审。年审主要审查景区是否依法经营，包括景区的资源使用情况、安全生产的保障情况、配套设施的完备情况以及申请备案的资源情况有无改变等。景区年审制度可以避免不安全事故的发生，可以提高旅游消费者满意程度，还可以避免一些重复建设。
五、标准化，引进标准化景区管理流程
要想做好景区的管理工作，引进标准化景区管理流程是必不可少的。引导旅游景区开展标准化管理主要以四种方式为主，主要是：旅游景区生态标识认证管理、ISO标准质量认证、旅游景区AAAAA标准管理、旅游景区示范管理。
1.生态标识认证。国际标准化管理中，绿色环球21是一个可持续旅游的全球参比、认证与提高系统。它是世界旅行旅游理事会（WTTC）于1993年创建的，目前的成员国达到了50多个。它推广4个标准：绿色环球21企业标准；绿色环球21社区标准；绿色环球21国际生态旅游标准以及绿色环球21设计与建筑标准。根据《国际生态旅游标准》，绿色环球21进一步制定了生态旅游达标评估指标体系，使得生态旅游产品的认定具有量化的标准。目前，生态旅游产品的认证共分三个类型，即：达标证书、高级证书、创新证书。
2.ISO标准质量认证。在旅游行业已有一些景区进行了ISO9000等标准质量认证。对于景区来说，无论对于自然景观还是人文景观，其质量问题较多的是由于其基础环境引起的，而作为全面质量管理思想体现的质量体系认证，要求对产品的每一个环节加以控制，景区开展ISO标准质量认证对景区管理是有益的。
3.旅游景区AAAAA标准管理。《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB/T17775-2003）规定了国家旅游区（点）质量等级划分的依据、条件及评定的基本要求，制定标准的目的是加强对旅游区（点）的管理，提高旅游区（点）服务质量，维护旅游区（点）和旅游者的合法权益，促进中国旅游资源开发、利用和环境保护。这个标准是最受景区欢迎的。各地开展系列的创建活动，提升了景区竞争力。
4.示范管理。国家旅游局原本开展国家级旅游度假区、国家生态旅游示范区、国家工农业旅游示范点、国家旅游扶贫示范区等，但由于种种原因，目前景区景点层次比较成规模的示范管理主要是工农业旅游示范点的推广。农业旅游示范之所以能够取得成功，它的关键因素主要表现在两方面：一是双业共生，工业（或农业）旅游收入双渠道，产生协同效应或者说是范围经济，这使景区景点更容易成功；二是示范点具有科教、或绿色示范价值，具有很重要的教育意义。总之，双业共生，生产、教育、休闲三种功能叠加是工农业旅游示范点成功的关键。据了解，北京将出台《生态休闲度假旅游示范区》评定规范。
六、景区排行榜，以排行榜引导消费者，进而督促景区提高管理水平
景区的排行榜可以是一系列的排名，包括：综合排名最受欢迎景区，最佳自然景区，最佳人文景区，最佳新兴景区（成立5年内）等等。目的是为了给旅游者一个客观的评价体系，从简单的景区介绍跳出来，让消费者客观的比较景区状况，利用市场的机制，督促排名靠后的景区改善日常管理。
以制度建设为目标任务的管理模式，是旅游景区发展最为关键与复杂的环节。这种复杂性体现在公共资源类景区利益的主体多元化、功能作用多样化和发展目标多重性。经济转轨时期普通存在的管理部门利益化、利益权力化、权力法律化、大大加重了景区利益主体之间矛盾的复杂性。如何通过合理的制度安排.形成景区相关利益主体之间的制衡机制，协调各利益主体的利益关系，中和其矛盾，是景区管理体制改革模式研究的中心问题。在公共资源类景区中，合理的制度安排必须协调好所有权与经营权的关系，必须协调好资源开发与保护的矛盾。景区管理创新模式的核心就是要建设一个促进景区有效保护和合理利用的机制。（作者单位：北京市旅游局）
