旅游公共服务发展
作者：魏小安 文章来源：搜狐博客 点击数： 更新时间：2010年07月30日旅游公共服务发展
(本文是2010年6月8日在国家旅游局会议上的发言)
旅游公共服务发展是个非常好的题目，而且又是个新题目，所以我对这个题目非常赞赏。
一、旅游公共服务
1、从行业管理到公共管理
多年以来，我们始终讲旅游行业管理，现在看起来旅游行业管理已经过时了，应该从行业管理转向公共管理。行业管理还是一个比较窄的、强调手段的概念，公共管理一定是强调服务的概念。刚才有个观点，政府不是提供公共服务的供给者，而是要保证公共服务产品的提供，我是不认同的。因为如果按照大概念来说，政府就是第三产业，就是服务业，军队也是服务业。实际上这句话的意思可能是说政府要提供公共政策，或者提供公共平台，公共服务产品可以采购，就意味着其他的供应商也可以供应。但是，公共服务具有普适性，所以各个部门都有公共服务的问题，这就要求把普适性提炼出来。
进一步，旅游公共服务要把旅游的特殊性体现出来，这样才能达到国家旅游局副局长王志发同志“找准起点，预测终点，把握重点，突出特点”的要求。从这个角度来说，政府职能实际上包含两个方面：一方面是公共政策，一方面是公共服务。具体来说，就需要研究公共平台。从旅游局的角度来说，研究公共服务包括五个方面：一是各地旅游局的公共平台如何提供，二是有什么样的公共服务项目，三是什么样的服务方式，四是有什么样的服务手段，五是达到什么样的服务效果。这五个方面的问题是普适性的，任何一个点都涉及到这五个方面。比如处理投诉，就要研究平台、项目、手段、方式、效果五个方面。所以，从这五个方面切入，实际上有些事情就可以把握得更准确。
2、旅游公共服务
以保护消费者的权益为重心，这是一个底线，高线就是谋求更大的福利。所以，保住底线、谋求高线，这就是旅游公共服务的体现。尤其是从底线的角度来说，我们不必背包袱，把公共服务这点事做好就行。我理解的公共服务，就是公众需要但是企业不愿意做或者做不到的事情。所以，公共品的供给确实不宜把很多市场可以解决的、企业可以解决的问题纳入进来，这样等于自己背包袱，因为纳入进来之后，很多事情是政府做不到的，也就是构造不了平台，没有方式，没有手段，最终也没有效率。
比如2008年汶川地震后，国家旅游局、四川省人民政府共同组建了汶川地震灾后旅游业重建规划小组，编制了汶川地震灾后旅游业重建规划，我对那个规划就很不赞同。因为那个规划落实下来需要八百亿资金，把修路、遗产保护等都纳入到旅游规划中，把别的部门的事情给纳入进来了，但是最终又做不了，最终旅游局的这点工作也落不下来了。整个规划应该和旅游局的工作紧密联系，包括和综合司公共服务处的工作联系在一起。我们不能为了规划而规划，而是要实实在在地解决问题。
总之，应该收拢一些，做确实需要我们做的事情以及我们可能做的事情。一是应该做的事情，二是我们能做的，三是我们可以做的，四是最适宜我们做的，这么一步一步落实下来。一开始可以说得大一些，但是也不能大到市场的范围中去，凡是市场可以供给的、企业可以做的事情，我们就用不着做。比如手机旅游服务信息，这就应该是移动公司做的事情，而且移动公司也一定会做的事情，我们可以在既定的框架内引导，但不是我们做的事情。再比如旅游公共交通服务，只有交通标识体系和旅游换乘体系，可能是需要我们做的，剩下都不是我们做的。80年代末、90年代初，这些事情都做过，但是现在不需要了，这都是市场可以解决的。再比如汽车露营地，完全是一种经营性设施，是一种经营性项目，用不着我们来研究。所以，现在是有的事情扯小了，有的事情扯大了，有的事情扯窄了，有的事情扯宽了。现在列举的旅游公共服务我都赞成，但是如果按照现有的表述，等于把“十二五”的发展旅游都纳入其中，完全没有必要。
二、基本内容
1、一个基础：假日制度
假日制度是公共政策，也是消费政策，按照吴仪副总理的话来说，这是1998年以后我们最成功的一件事，调整了假日，启动了一个消费点，而且启动了一个消费热点。这些年各国的假日政策都有所调整，但是全世界任何一个国家都没有中国调整得这么频繁。从1995年开始，15年的时间内，我们做了三次假日制度的调整。当然，每次调整都有不同的争论，但是无论如何，这是最大的公共政策，最重要的消费政策。
假日制度不是单纯的歇几天的问题，“十二五”发展规划里就应该严格地进一步督促带薪休假制度的落实。假日制度把现在国民总体闲暇时间规划在内，有的叫做有实际但不需要制度，有的是有制度没有得到落实。所以，这个基础是最重要的基础，这就突出了旅游的特点。其他方面的公共服务用不着以假日制度为基础，可是旅游公共服务必须以此为基础。现在的表述中，假日制度只是一个子项，实际上这应该是最重要的基础，而不仅仅是一个子项。
2、两个重点：法规和标准
法规和标准都是公共产品，而且从公共服务部门来说，这是最重要的公共产品，没有相应的法规，没有相应的标准，就不能保障消费者的权益。这两个重点应该说既结合了政策法规司的工作，也结合了综合司的工作。实际上就需要从公共服务角度切入，看看还需要什么样的法规，需要什么样的标准。有的标准就是一个公共性产品，有了这么一个公共性的产品来规范市场、规范企业、保障权益，具体操作就容易很多。我们一般认为法规就是管理，体现不了公共服务，甚至认为不需要为旅游公共服务专门立法或者制定规章制度，这些都需要进一步研究。
3、六个抓手
（1）公共旅游产品。公共旅游产品不能只强调它的公益性，因为公益性只是性质，比如景区都有公益性，同时也有经营性，我们在理解这个问题的时候就容易混乱。强化公益性，对景区就会有要求；如果强化经营性，景区的公益性相应来说就较难。有时候我们自己就很容易说乱了，所以我们要强调公共旅游产品。现在比较典型的公共旅游产品是三类：
第一，博物馆。比如现在各个城市的博物馆都免费开放，免费开放造成的一个结果就是进不去，人满为患。而且现在免费了，马上就涉及到博物馆的品质大幅度下降，态度急剧恶劣的问题，免费的产品一般来说都没有好产品。所以，公共旅游产品要研究，但是我不太赞成免费，免费确实让品质下降，哪怕收十块钱就不同，下一步实际上就面临着类似这样的矛盾。
第二，城市公园。城市公园现在基本上也采取开放性、免费的方式，这也是国际惯例。城市公园不仅仅是公共旅游产品，实际上是公共休闲产品，或者叫做公共生活产品。但也涉及到城镇公共财政支出要加大的问题，而且也会形成另外一个问题，因为这是公共产品，严格地说不能搞经营。但是从需求的角度来说，是需要一些经营项目的，但是现在变成了从一个极端走向另一个极端，认为公共产品就绝不能谈经营，谈经营就违背公共性。
第三，公共海滩。现在整个海南都面临着这个问题，大家在抱怨走遍三亚找不着公共海滩，海滩都被垄断了，这种说法不符合实际情况，但是确实涉及到一个非常大的争论。而且，随着下一步滨海旅游的发展，这个问题会变成一个非常普遍的问题，即公共海滩到底如何设置的问题。首先，必须要有公共海滩，其次，按照国际惯例，公共海滩绝不能在最好的位置，黄金地段要产生黄金效益，即使从政府的角度也要考虑，公共海滩就是大众海滩，是免费的海滩，如果在最好的位置，这也不符合逻辑。
这么三个例子就说明下一步还可能会有一些公共旅游产品，公共旅游产品应该是免费的，或者是廉价的，来满足大众的需求。这方面企业不会去做，只能是政府来做。
（2）信息系统。信息系统实际上更多的是标识系统，同样的道理，企业没有理由来做类似的事情。比如河北省旅游局和河北省财政厅连续三年每年投资一千五百万，完善河北省的自驾车引导标识，让自驾者到河北开车很方便，没有一个企业能做这些事，这就是公共信息系统。类似这样的公共信息系统，现在的情况是“点不多，面不广”，表现形式比较单调。原来通过标准的方式，要求企业必须提供，比如旅游区，必须要有触摸屏，三星级以上的酒店也必须要有触摸屏，来提供公共信息。严格地说，这不是企业要管的事情，但是因为有了要求，它们也这么做了，对企业自身而言，服务在提升，这也不是坏事。但是，构造公共旅游信息系统，是一个更主要的方式。
当然，其中涉及到一系列的问题，这个问题已经研究了多年，最早从1993年开始，要求北京、上海、广州各建立一个试点，最后维持不下来了，就想交给企业，但是企业没有这个义务，所以公共旅游信息系统一直没有得到完善。北京现在已经设立了几十个咨询中心，但是效果平平。所以，我们需要从平台、项目、手段、方式、效果五个角度切入，随着下一步的发展，这样的一个信息系统有相当一部分信息需要由企业来提供。比如携程网等各种旅游网站，都是经营性的，主体信息由他们提供，实际上，从旅游公共服务的角度来说，提供的是过程信息和点信息。
（3）咨询中心。咨询中心可以和信息系统连在一起，也可以单独设立，但是就现在来看，单独设立的咨询中心，效果不是特别好。国外到处都是咨询中心，而且还能生存下来，这其中必有它的道理，这实际上就和需求有关。比如我们现在的旅游者还不太习惯于免费咨询是理所应当的，一看咨询中心就有点含糊，就会考虑拿里面的宣传材料要不要花钱，进去会不会受冷眼等。咨询中心在国际上是做了几十年的事情，所以这是必然的。
（4）投诉中心。投诉中心实际上是促进质量提升的一个重心，旅游局开展了多年市场治理、市场整顿，现在需要调整思路，因为对旅游服务的全过程监管实际上是不可能实现的，能够把投诉处理好就不错了。这应该也是下一步一个重要的工作抓手，而且这件事也摸索了多年，应该也积累了不少的经验。现在，需要在新的基础条件下，在一个新的公共平台之上，来研究投诉中心的发展问题。
（5）急救中心。急救中心或者称为急救系统，这是一个安全系统，比如对于景区来说，可以提一些安全要求，但是涉及到所有人员的安全保障问题是具体操作不了的，这就要求各有各的责任，各有各的义务。所以，就要借助国际模式，构建急救系统。“十二五”期间，如果能把急救中心完善，就是一个天大的进步。因为现在即使从概率来说，旅游者越来越多，肯定事故越来越多，总体算下来，事故率在下降，但是事故的绝对量还是会增加的，这是必然的。下一步势必涉及到急救系统是空转还是实转的问题。空转就是平时，比如有定点医院，有几套系统，所有的预案做过演习，就不是空转，如果没有做过演习，预案就是落实不下来了的，就是空转。比如全国的一个旅游急救活动，每年做三次演习，每次黄金周之前做一次演习，三次演习转下来，就变成了半实的状况。像这些东西，需要有相应的框架设计，也需要有经费的保障。比如把一个医院定成急救医院，就要有一些相应的经济支撑，而且我们现在的城市公共服务系统，本身都在大幅度地提高。比如北京的医院，现在都有绿色通道，如果有病人急需抢救，就可以用通道性的抢救，不需要任何押金，一边抢救，一边找这个人的信息，然后再和家属联系。北京现在的公共服务可以说是机制好、效率高。在现在这样一个平台之上，比起20年以前，已经是非常大的提高了。从这个角度来说，设立一个半虚半实的急救系统，条件已经完成成熟了。
（6）公益性服务。即志愿者服务，大活动和平时的一些社会教学、实习联系在一起，组织一些公益性的服务，比如低碳、环保等活动，这需要政府出面来号召，也需要支持一些相应的公益性组织、社团性组织来做这些事情。
总体的框架就是一个基础、两个重点、六个抓手，然后再研究如何梳辫子，如何提升、理论化、学术化。这里的原则就是，政府没有能力办的事情，少往身上揽，因为揽过来，如果创造不出手段来，就变成放空炮，应该忌讳这一点。总体来说，旅游公共服务是一件非常好的事情，甚至可是说是国家旅游局工作的核心，也可以说是整个国家旅游局转型的重点。当然，很多具体的事情，我们没有力量，就没法做，旅游公共财政、旅游营销投入理所当然应该由各地旅游局来做；旅游交通投入是政府的事情，甚至政府都办不了，是大的一些交通投资公司、银行办的事情；包括旅游基础设施投入，也不是旅游局能做的了的事情。对于旅游局来说，一方面是倡导或者引导，有些事情应该做，但是我们做不了，这就需要我们倡导或引导。另一方面是我们能够干，也可以干，而且是必须干的事情，这是重中之重。这样就能够把大和中结合起来，能够把一些号召性的东西和落实性的东西结合起来，才可能把整个事情做的更实一些。
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