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以旅游法助力中国旅游创新发展

更新: 2014年10月10日标签: 旅游法点击量:

2013年4月25日十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》,并于2013年10月1日起正式实施。《旅游法》的出台是中国旅游业发展的新里程碑,是旅游者的众望所归,是旅游从业人员的翘首以待,关系着人民群众的切身利益和幸福指数,关系着旅游业的长远规划和健康发展,更关系着中国区域经济发展转型的方向和质量。

2013年4月25日十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》,并于2013年10月1日起正式实施。《旅游法》的出台是中国旅游业发展的新里程碑,是旅游者的众望所归,是旅游从业人员的翘首以待,关系着人民群众的切身利益和幸福指数,关系着旅游业的长远规划和健康发展,更关系着中国区域经济发展转型的方向和质量。《旅游法》立足中国的法制建设和旅游业发展的实践,借鉴世界其他国家旅游立法的经验,关注旅游业发展中的热点问题,注意平衡各方利益关系,从政府的职能、市场的规范、旅游者自身的权益保护等各方面进行系统要求,是一部充反映时代特征、切合中国实际的法律。

《旅游法》背后的变化

截至目前,《旅游法》实施已有半年时间,给我国旅游业的发展带来了一定的变化,例如根据《旅游法》的要求,所有旅游报价产品(即常规旅行团),将以“无加点、无自费、无指定购物点”这“一价全包”的形式出现。从短期看,旅游购物店面临关业转型,导游们也正在寻找新的出路;旅行社报价提高,对价格敏感的部分群体被挤出;旅行社之间的竞争更加激烈,全行业开始重新洗牌。而从长期看旅游将回归本质,旅行社价格更为透明,优秀的旅游产品竞争力进一步突出;传统的观光团队游客大大减少,散客出现了前所未有的井喷,自驾游、自由行、深度游等旅行方式越来越受到人们的欢迎,线路为主导的团队旅游模式向目的地为主导的散客旅游模式转变。因此《旅游法》的实施更有利于政府监管、更有利于企业优胜劣态,更有利于旅游产业的有序发展,能够更有效地展现旅游行业的正效应、正能量。各地在执行的过程中也取得了很大的成效,为旅游市场的健康有序发展起到了很大的推动作用。

从单一管理向综合管理转变。《谷牧回忆录》中有这么一段话:“我在分管旅游工作的过程中,有一条较深的体会,就是它同许多行业直接有关,比如民航、铁路、河海运输、工商业、饮食服务、城建、园林、文化、广播电视、文物、生态环境保护,以至国防、公安、宗教等等。它对这些行业的依托性和牵动性都很大。不论是国家旅游局或是地方旅游局,要想办一件事,极少能自己做主而不与有关部门商办的。因此加强规划协调十分重要。”因为旅游的综合性和关联性,许多事情要与其他部门沟通协调,所以人们形容旅游部门是不管人、不管钱、不管物、不管项目,几乎没有一项工作不求人。《旅游法》提出建立健全旅游综合协调机制,确立国务院旅游综合协调机制,确立地方政府统筹协调旅游业发展和管理的职能(要求其明确相关部门或者机构),并提出建立旅游市场综合监管机制和旅游投诉统一受理机制,综合管理协调在实践中取得了一定的成果,对于旅游业的综合联动发展起到了巨大的推动作用。

从市场乱象向强化监管转变。目前我国旅游目前正处于一个全民大众化出游、爆发式增长阶段,已形成全球**的国内旅游市场和世界第一大出境旅游市场,并将成为世界第一旅游目的地国。旅游发展地位不断提升,已经上升为国家战略,成为中国树立国家形象、建设美丽中国的重要产业。随着我国旅游市场规模的持续扩张,旅游市场的问题也愈加凸显,零团费、低团费、强制购物、景点缩水、降低接待标准、不负责任“黑导游”、旅行社擅改合同等行业乱象,层出不穷,尤其是零负团费问题更是公众聚集点,组团社、地接社、导游和领队、购物和自费项目经营者之间形成了紧密的利益链条,解决起来有很大难度。《旅游法》对这些问题进行了较为系统的规定,规范包价旅游合同、明确旅行社的义务与责任、理顺各市场主体之间的利益关系、加大处罚力度等加强治理。如针对旅行社的“五不得”、针对旅游从业人员的“三不得”、针对其他旅游经营者的“一不得”等,并在法律责任中对应地设定了严厉的处罚。

从景区乱象向流程管理转变。景区是我国旅游业的重要载体,我国目前有2万多个旅游景区(点),但开放、管理和运营并不尽如人意。热点景区流量过大,景区承载量成为一纸空文;景点门票水涨船高,有的涨价幅度甚至接近200%;某某到此一游、随处丢垃圾、破坏资源等不文明行为屡见不鲜;旅游基础设施建设和公共服务体系建设仍然滞后等。《旅游法》对景区管理中的各种事项作出了针对性较强的规定,如对景区开放设定了统一条件,对景区门票和另行收费项目等作出了较为严格的规定,对景区的**承载量也进行了较为明确的规定……对于景区管理水平的提高、旅游者合法权益的保护、旅游景区健康有序的发展具有重要的保障作用,成为景区管理实践的重要依据。

从形式规划向实质规划转变。“纸上挂挂、墙上画画“依然是我国旅游规划的现状,规划的重要性一直没有引起各方的重视。《旅游法》颁布实施后,旅游发展规划将正式成为国家法定规划,与现行其他空间规划管理体系共同承担起促进、提升区域空间开发与建设的科学性、规范性的责任。同时旅游法明确了旅游发展规划的体系、强制性内容、旅游规划与土地、城市及其他法定规划多层次衔接的要求。在实践当中旅游规划的地位也日益提升,国家旅游局党组成员、规划财务司司长吴文学指出“法定旅游规划现实意义重大”,”操作手册“式的规划也正在成为规划的主流。

如何更好地实施《旅游法》

1、构建大旅游的管理格局

我国一直以来都建有旅游综合协调机制,并建有相应的部门加以管理和落实,如跨部门的协调机构,1979年成立旅游工作领导小组,1986年成立旅游协调小组,1988年成立国家旅游事业委员会,2000年成立由14个部委组成的假日旅游部级协调会议,2005年成立全国红色旅游工作协调小组,对于不同时期旅游发展中工作的高效管理、协调发展具有重要作用;跨区域的协调机构,如长三角区域旅游合作联席会议等;具体部门统筹协调,如北京、海南、杭州将旅游局升格为旅游委员会,作为政府部门,加强领导和协调的力度。

建立健全旅游综合协调机制需要构建大旅游格局,上下联动、条块联动、内外联动,实现全域化、全方位、多部门统筹和全民参与,全域统筹、梯度推进、重点突出。

建立健全多元化协调机制体系。大交通机制,与交通、港口、机场、车站等部门配合;大项目机制,与国土、规划、住建、发改委、交委等部门配合;大市场机制,做好旅游市场综合监管,与公安、市场监管、交委、城管、安监、质监、消防、卫生、食品监管、边检等部门配合;大安全机制,与消防、卫生、保险、应急办、安委办等部门配合;大通关机制,与海关、边检、检验检疫等单位配合。

深化综合协调机制层级网络体系。要将旅游综合协调机制的建立健全全面铺开,除全国(省区市)范围外,在市县一级要加强布局和推进,做到协调有序,效率突出。

强化机制实质落实举措。以事件为核心,推进和完善多元综合协调机制的落实,并及时总结、提升,提升合作效率;以常设机构为纽带,推进协调机制的常态化和落地化,定期确定议题,讨论落实;以职权强化为目标,有效争取在综合协调方面的职能和权力,以更好地发挥综合协调效益。

2、推进统一化的市场管理格局

旅游市场乱象的解决是系统性问题,需要 “政府引导、企业参与、市场调节”,需要加强政府的行政监管与政策扶持、企业的严格遵守与品质升级、市场的严格管控与有效开放,实现标准化的管理,推进行业的健康发展。

统一的行业指导制度。研究确定统一的“零负团费”认定标准,由旅游行业协会在广泛征求旅游企业意见的基础上,进行科学测算、综合平衡后,报省物价部门组织听证,最后由省物价、旅游部门核定向社会公布。规范统一的旅游要素价格,制定和完善旅游饭店、旅游车船、旅游景区(点)门票、旅游团队餐饮参考价格标准,制定旅游行社的价格行为规则,并向社会公布。“四统一”的旅游业务管理制度,包括统一的旅游合同管理制度、统一的行程表管理制度、统一的景区(点)、购物点、旅游饭店、旅游餐饮点等行业标准和推荐制度、统一的旅行社、导游一体化管理制度。旅游产品目录管理制度,旅游行政主管部门统一编制旅游景区景点(含特种旅游项目)、民俗风情点、演艺点、购物点、饭店、餐饮点、车船公司等目录,颁发相应标识,定期公布,并提供免费查询。

统一的旅游综合执法制度。完善执法机制,实施政府牵头、部门分工负责的监管机制,旅游联合执法机制,旅游违法行为查处信息共享机制,跨部门、跨地区督办机制,各部门公布监督检查情况制度等,同时加强对重点区域、重点问题的集中突破和持续性的长期督察。

统一的企业管理和行业升级。一方面要运用政府、协会和市场手段加强监管,另一方面实施企业自查、行业自律。同时要以《旅游法》为契机,实现旅游企业的转型升级对于旅行社来说要整肃市场秩序,提升服务品质,推出透明团、纯玩团、自由行等主打产品,实现由价格竞争向服务品质、产品质量和经营策略的竞争转变,促进市场回归到良性竞争的轨道上;对于在线旅游来说要使强者更强,转型升级,更加规范,将改善持续的价格战使竞争及数量众多、产品质量参差不齐的现状,实现线上线下的更好互动;对于景区来说将逐步摆脱门票经济的束缚,在景区的开放、管理、产业链条等方面给予更多支持。

3、实现流程化的景区管理格局

景区管理三种管理手段。社会公示,对于景区进行公示,通过正确引导社会舆论对景区进行监督管理,形成倒逼机制。协同管理,在景区开放管理过程中,涉及到与其相关多个部门,故采取以旅游主管部门会同其他相关部门共同监督管理的管理手段。违规处理,除利用倒逼机制规范其开放经营行为外,对于违规的景区,还应采用强制性处罚措施。

景区开放流程化管理。为满足市场需求和保障游客利益,景区应当严格规范景区开放所必须具备的配套服务和辅助设施、安全设施及制度、环境和生态保护设施等。景区开放必须向旅游主管部门提交征求意见材料,针对初次开放景区,规范材料内容。

景区容量流程化管理。各级旅游主管部门,应当在当地政府的领导下会同相关部门,进行景区容量管理。要明确管理机制、管理制度,通过核定**承载量、公布**承载量、游客流量调控程序、游客流量监测、游客流量控制、游客容量疏导分流等流程化举措强化管理,景区配合景区主管部门核定**承载量同时报送旅游主管部门,旅游主管部门以面向社会公布形式切入对景区容量的管理。

4、落实多元化的规划创新格局

国家主席习近平2014年2月考察北京市指出:规划科学是**的效益,规划失误是**的浪费,规划折腾是**的忌讳。旅游发展中,应重视旅游规划的作用,把握旅游经济的基本规律,实现规划引领,多元创新,全面落实,开创旅游发展新格局。

以人为本。在规划过程中,要把握旅游是差异化的经历和体验这一本质,让游客乐享、畅享,打动游客的心。做到旅游开发以天为本,实现建筑景观的人本化、自然化、绿色化,努力维护原生态的景观环境,倡导极简的规划设计风格;做到旅游服务以人为本,满足旅游者的审美需求、愉悦需求、健康需求、文化需求、求知需求、精神需求等六个方面,做好“有看头、有玩头、有住头、有吃头、有买头、有说头、有拜头、有疗头、有行头、有学头、有享头、有回头”,让旅游经济成为一种乐享经济,让旅游产业成为一种幸福产业。

融合推进。产业融合是旅游业发展的一条重要经验和规律。旅游规划中要以产业链和价值链为纽带,整合旅游产业及与旅游相关产业体系,创新“农业围绕旅游提升、工业支撑旅游做强、文化联姻旅游做大、商贸融合旅游延伸、城镇结合旅游做靓、森林联合旅游保育、体育融入旅游做旺、金融服务旅游增收”的产业融合模式,实现百姓参与旅游受益。

创意驱动。旅游规划是感性与理性的结合,是艺术与技术的结合,创意必不可少,创意为旅游产品和服务注入新的文化信息要素,提供了新的价值元素,从而开辟了新的市场,打开了广阔的蓝海。“洋人吃土菜、土人吃洋菜”,在规划开发中要做到换位思考,将同质化的资源,通过异质化的创意,错位的开发,反差产生吸引,焕发新的活力。资源有限,创意无穷;资源有形,创意无界,要以创意突破、造极,打造不一样的旅游。

《旅游法》已经出台,如何进一步贯彻落实更重要,要发动全行业、多领域、多部门、全民众的力量,积极探索、深化改革,以《旅游法》指导实践,以《旅游法》规范发展,促进旅游业健康、高效、持续地发展,让旅游成为名符其实的引擎产业、动力产业、幸福产业和美丽产业。

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