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城市化的十大误区

作者: 李佐军更新: 2012年12月25日标签: 城市规划,城市化,城市现代化点击量:

一是保护产权(包括人力资本产权),尊重人权(包括人们的自由迁徙权、自由择业权、平等交易权等),为城市化建立良好的制度基础;二是相信市场,充分运用市场的力量来推进城市化;三是改革城市等级管理体制,促进各级城市公平竞争、自由发展;四是建立城乡统一制度,统筹城乡发展,使城乡人口和生产要素在城乡间优化配置。

与改革开放前相比,1978年以来我国城市化速度明显加快,其中1998年以来城市化速度又比1978—1998年间明显加快。1998年以来,全国总人口年均增加923万人,远不及1978—1998年间的年均增加1425.1万人。而1998年以来城镇人口年均增加2151万人,比1978—1998年间年均增加1218.2万人多了近一倍。城市化率1998年以来年均上升1.43个百分点,比1978—1998年间年均上升0.77个百分点也高了近一倍。

根据国际经验,城市化水平处于30%—70%时属于加速阶段。我国目前正处于城市化加速阶段上。城市化加速推进是好事。但我国城市化在加速推进的过程中也出现了一些误区,必须引起高度重视。

一、是以“城市现代化”代替“人口城市化”。

城市化的本质是人口从农村向城市转移,是农村人口的减少或农民身份和职业的转换,是城市人口或现代工商业人口的增加。但目前有些地方和部门将城市化理解为城市现代化,理解为城市的现代化建设,理解为单纯为现有城市人口创造了更好的生产生活条件。房子盖得越来越漂亮了,马路修得越来越宽了,公园和广场建得越来越多了,但这一切并不是为了吸引或满足更多的农民进城。有的甚至为了保障城市居民的既得利益,限制农民进城。城市现代化只有为人口城市化服务,才对城市化有意义。

二、是“以物为本”而不“以人为本”推进城市化。

与第一点相联系,“以物为本”推进城市化是将城市化的重点放在建房盖楼、修路搭桥等物质建设上。在城市化过程中比物质建设更重要的是“以人为本”,既为人(特别是进城和拟进城农民)创造更多的就业岗位、提供更好的服务和福利保障、扫除各种进城的障碍、进行更多的人力资本投资等。而实际上,各级政府在制定推进城市化的政策措施时,较多考虑的是“以物为本”,较少考虑的是“以人为本”。特别是对农民的教育培训和服务还很不够。

三、是“以规划为龙头”,而不“以产业为龙头”推进城市化

“以规划为龙头”是许多城市或城镇喜欢提的口号。强调城市规划没错,强调城市规划的超前性也没错。但我们必须认清,古今中外的城市不是规划出来的,而是依托产业发展而成长起来的,规划只是手段,是为产业和社会发展服务的,产业发展才是城市化或城市发展的“龙头”。工业化是城市化的基础,没有产业发展就没有城市化。规划必须建立在产业发展的基础之上。

四、是强调“高、大、全”,而忽视“专、特、精”。

包括小城镇在内的各级城市和城镇都喜欢盖高楼房,建大广场,修宽马路,建立完整的产业体系,形成完整的城市功能。走到各个城市或城镇,无论是产业,还是建筑,都是大同小异,没有什么特色。这一点与国外的城市相比,差距甚大。殊不知,在专业化分工越来越细的全球化时代,“大而全”越来越没有出路,越来越难以形成国际竞争力。只有积极参与全球专业化分工,充分发挥自身的比较优势和竞争优势,走“专、特、精”(专业化、特色、精品)之路,才能真正找到自身的生存和发展之道。

五、是喜欢强调优先发展某种规模的城市,而忽视不同规模城市和城镇的公平竞争。

在中国城市化道路选择的讨论中,很多人总是陷入是优先发展大城市,还是优先发展小城镇,或是优先发展中等城市的争论中。这种意义不大的争论耗费了很多人太多的心血和笔墨。而实际上在城市化过程中,各种规模的城市都有其存在的必要性,就像各种规模的企业一样,新兴城市都有一个由小到大的成长过程。比优先发展某种规模城市更重要的是不同规模城市或城镇的公平竞争,而这一点则被忽视了。目前,我国城市存在若干等级,如直辖市、副省级市、地级市、县级市、副县级市、建制镇以及集镇等。不同等级的城市之间不能公平竞争,上级城市可以剥夺下级城市,可以向下级城市或城镇转嫁负担。[NextPage]

六、是重视城市区扩张,忽视城市网络发展。

在城市化过程中,很多城市对城市区扩张很重视,不断在现有城区的基础上向外延伸,单中心城市规模越来越大。但多中心城市的建设、卫星城的建设、城市群的发展或城市带的形成或都市连绵区的形成、城市体系的构建等城市网络的发展却相对忽视了。而城市网络的发展在城市化中的作用比城市区扩张更为重要,因为它更有利于城市化水平的提高,更能促进城乡统筹发展,更有利于提高规模经济、范围经济和网络效应。

七、是重视“城市病”,而忽视“农村病”。

一些人总是担心放开户籍制度,农民大量进城会导致类似拉美的“城市病”:出现大量的棚户区或城市贫民窟。而不担心越来越多的农民拥挤在越来越少的耕地上,会同样造成严重的“农村病”:贫困、资源过度利用、人口膨胀且素质低下、卫生状况差、犯罪多等。农民进城可以创造更多的就业岗位,可以增加收入,可以增加人力资本,可以增加财政收入,所有这些都会为治理“城市病”创造条件。而富余农民继续呆在农村则不会达到上述效果,不会有利于“农村病”的治理。

八、是以政府而不是以企业作为“城市经营”的主体。

时下“经营城市”正成为热点,一些学者极力倡导,一些媒体推波助澜。一些地方政府在“经营城市”的大旗下,玩的是经营土地的游戏,而经营土地又常常以侵犯农民土地权益为代价。“经营城市”的主体又是城市政府。根据经济发展的基本经验和经济学的基本常识,政府是不能作为经营主体的,政府只能为经营主体提供服务,当好“守夜人”角色。企业可以成为经营的主体,但一般难以成为经营整个城市的主体,而可以成为经营城市某个项目或某个区域(如住宅区、开发区等)的主体。在市场经济条件下,城市不是以政府为主体“造”出来的,而是市场“育”出来的。

九、是开发区只转土地不转农民。

建开发区是各地推进城市化、建设和发展城市的重要手段。但在开发区建设过程中,农用土地是转为非农用地了,即土地“变性”了,但附着在土地上的农民却没有随之转为产业工人,而成为失地农民。虽然也按照国家规定给予了失地农民一定的补偿,但补偿标准远没有满足农民作为土地所有者(集体所有也是一种农民所有)的要求,离土地的市场公平交易差得更远。

十、是重视建设规划,而忽视经济社会发展规划。

不能说各个城市不重视城市规划,可以说绝大多数城市都制定了城市规划,而且还进行了多次修编。但城市规划基本上都是建设规划设计机构做的建设规划,经济社会发展规划最多是在建设规划的总论部分顺带提几句或几段。实际上,比建设规划更重要、更基础的是城市的经济社会发展规划。经济社会发展规划是制定建设规划的前提,没有城市产业和经济的发展,基础设施建设等就成为无源之水。

要想避免上述误区,关键是要做好如下几项工作:一是保护产权(包括人力资本产权),尊重人权(包括人们的自由迁徙权、自由择业权、平等交易权等),为城市化建立良好的制度基础;二是相信市场,充分运用市场的力量来推进城市化;三是改革城市等级管理体制,促进各级城市公平竞争、自由发展;四是建立城乡统一制度,统筹城乡发展,使城乡人口和生产要素在城乡间优化配置。

(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 李佐军)

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