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剖析阻碍我国城市化得深层原因

作者: 李佐军更新: 2012年12月25日标签: 旅游发展,城市规划点击量:

城市化是各国经济社会发展的普遍规律,是一个自然历史过程。一般来说,随着经济发展水平的提高,城市化水平也相应提高,而且根据钱纳里对1950~1970年世界近100个发展中国家发展过程的分析,城市化一般超前于工业化。但我国的城市化发展没有遵循这一规律,不仅没有超前于工业化,而且大大滞后于工业化,同时也大大落后于同等经济发展水平的国家。

城市化是各国经济社会发展的普遍规律,是一个自然历史过程。一般来说,随着经济发展水平的提高,城市化水平也相应提高,而且根据钱纳里对1950~1970年世界近100个发展中国家发展过程的分析,城市化一般超前于工业化。但我国的城市化发展没有遵循这一规律,不仅没有超前于工业化,而且大大滞后于工业化,同时也大大落后于同等经济发展水平的国家。那么,究竟是什么原因造成了我国城市化的滞后

一、计划经济体制、城乡分割体制和赶超型工业化战略是造成城市化滞后的深层原因

由于城市化是农村人口不断向城市转移的过程,城市化滞后从逻辑上来看,好像是由农业剩余不足以支撑流向城市人口的需要、城市对来自农村的劳动力缺乏吸收能力共同造成的。这无疑是从生产力发展水平角度来说的,无论是实行计划经济还是实行市场经济,只要生产力发展没有达到农业生产能够提供足够农业剩余和城市经济发展能够提供足够就业和生存空间的水平,城市化就难以顺利进行。不过这里必须注意,在这种生产力水平下,按照经济发展的一般规律,工业化也难以进行。因此,也就不存在城市化滞后于工业化的问题。

有的学者将城镇商品粮数量限制、城镇住房限制、重型工业结构限制、城镇所有制结构限制、第三产业发展不足限制、工业分散化布局限制、城镇基础设施滞后限制等作为城市化滞后的原因(辜胜阻,1991)。我们认为,这至多是城市化滞后的表层原因。为什么会出现这些限制?如果将讨论引向深入,就会发现:不是生产力而是生产关系,是造成城市化滞后的主要原因。生产力水平只能造成城市化水平低的原因,而不是造成城市化滞后于工业化的原因。生产关系表现为经济体制和城乡体制及发展战略选择。也就是说,我国城市化滞后于工业化的真正原因是计划经济体制、城乡分割体制和赶超型工业化战略。

计划经济体制、城乡分割体制和赶超型工业化战略是相互依存、相互制约的。正因为我们选择了赶超型工业化战略,才不得不用高度集权的计划经济体制和城乡分割体制来保证战略的实施;正因为有了计划经济体制,才使城乡分割体制得以维持。这三者相互交错、相互扶持地造成了城市化的滞后。

改革开放前农业生产长期停滞、生产率水平低、商品粮供应不足,是由三者共同造成的;城镇住房限制、所有制结构限制、工业分散化布局限制(指“三线”建设)、基础设施滞后限制等主要是由计划经济体制造成的;重型工业结构限制、第三产业发展不足限制等主要是由赶超型工业化战略造成的。以户籍制度、市民独享的城市福利保障制度为内容的城乡分割体制则直接阻止了城市化进程。改革开放以来的“离土不能离乡、进厂不能进城”的畸形格局也是由尚未消除的城乡分割体制造成的。

还有一点必须强调,在计划经济体制下,城市建设是由政府负担的,城市市民的高福利、高保障是由政府负担的。受财政资金的限制,政府很难把对城市居民的“义务”扩大到农民身上。农民进城意味着政府财政支出负担的加重,为了减轻财政负担,政府就限制农民进城。同时,计划经济体制通过行政性投资分配机制,使大量资金向工业倾斜,挤占城市基础设施建设方面的投资,甚至侵蚀城市基础设施建设的折旧基金。基础设施带来的效益往往转化为工业超高利润上缴,而很少返还用于城市基础设施的更新改造和补充。这样,城市本身的发展就受到严重制约,大大降低了吸纳外来人口的能力。

同时,与三者相配合的还有一些错误的认识。如,认为城市化是资本主义社会的特有现象,社会主义的中国只能走非城市化的工业化之路;过分夸大了其他国家城市化过程中的“城市病”,而忽视了城市化的规模效益和聚集效应及其对经济社会发展的巨大促进作用;将城市片面理解为生产型工业基地,而忽视了城市的交通、商业、金融、信息、教育等功能;将城市建设看成是政府一家的职能,没有认识到城市化需要政府、社会、企业和个人的共同参与;错误地认为城市化会造成土地的占用和浪费,没有想到让农民分散居住在农村其实会占用和浪费更多的土地;将当今发达国家出现的人口向郊区和乡村分散的现象,错误地理解为城市化已经过时,没有认识到如果没有当初发达国家的城市化过程,就没有今天更高水平上的人口疏散现象。

二、建国初特殊的国际国内背景使我们选择了赶超型工业化战略

我国的城市化滞后主要发生在建国之后,建国后的战略和体制选择对我国城市化发展产生了巨大的影响。以户籍制度为代表的城乡分割体制是造成我国城市化滞后的主要原因,而城乡分割体制又是由赶超型工业化战略和高度集权的计划经济体制共同造成的,而这又与建国初特殊的国际国内背景密切相关。

建国初,我国面临着特殊的国际国内背景:

一是工业化基础非常薄弱。1952年,人均国民收入仅有39.74美元(当时的汇率是1:2.617),资金高度匮乏;87.5%的人口居住在农村,农业劳动力占全社会劳动力的比重高达83.5%;农业和轻工业占国民收入的比重高达69%;全社会能提供的积累仅为130亿元,其中生产性积累只有66亿元(张新民,1997)。

二是国际上强国与弱国并存,强国都是工业发达国家,工业产值和工业劳动力都大大超过农业,这给我国一种强大的示范作用。同时,**社会主义国家苏联,在现实的逼迫和生产资料优先增长理论的指导下,在发展的初期成功地实现了重工业化。迨至五十年代,这种战略的副作用还没有显示出来,这无疑对新生的中国也产生了强大的示范作用。30年代苏联推行重工业优先发展战略所取得的巨大成就——与西方经济的大萧条形成鲜明的对比——这既使我国人民感到鼓舞,又为我国提供了经验。因此,1953年,当国民经济刚从战争创伤中恢复过来,旋即就开始实施赶超型工业化战略,利用行政力量快速推进工业化,以期达到尽快提高国民生产总值,赶超西方发达国家的目的。

三是以美国为首的西方国家出于对新生社会主义政权的仇视,对我国进行了长期的经济、军事和外交封锁,使我国不得不在一种封闭的国际环境中进行社会主义建设,自力更生也就成了我们的主要国策,工业化的原始积累只有主要从农村获取,同时也坚定了走高速的赶超型工业化战略的决心。

四是我国自1840年开始被沦为半殖民地,是帝国主义国家现代工业制造出来的“坚船利炮”的牺牲者,有过屈辱的历史。因此,一旦获得独立后,民族主义和爱国主义的情绪使我国政府对军事、国防和高科技格外重视,而这些只有现代重工业才能胜任。同时也使我国领导人在制定战略时主要考虑政治、军事和外交因素,而非经济因素。

五是以**为首的共和国第一代领导人,经过艰苦卓绝的努力打下了江山。他们都从心底深处渴望在自己的有生之年尽快将中国建设成一个现代化强国。赶超型工业化战略正好符合这种心态,而那种循序渐进的工业化战略显然不符合“只争朝夕”的要求。

六是当时的经济理论也大都支持加速工业化。除了斯大林的生产资料优先增长理论外,西方经济学中也有不少支持加速工业化发展的理论,如:二元经济结构理论中的刘易斯模型、费景汉-拉尼斯模型;激进主义发展理论中的普雷维什和辛格的“贸易条件恶化论”;赫尔希曼建立在“联系效应”基础上的“不平衡增长理论”;佩鲁(F.Perroux)的“发展极”理论等(谭崇台,1989)。

三、赶超型工业化战略使我们选择了城乡分割体制

赶超型工业化战略是指以赶超为目的,以转移农业剩余为基础,优先发展重工业的经济发展战略。其特点是:追求高速度,强制转移农村生产要素;资本密集,排斥就业;以计划和行政为主要动力,排斥市场;重工业粗放发展,自我循环,以外延扩大再生产为主,体系齐全,效率低下;农村产业结构单一,轻工业不发达(蔡方,1990)。

但这一战略受到了当时现实国情的制约,突出表现在重工业的资本密集、建设周期长、投资大、初期设备需要进口的特征,与资本短缺、外汇稀缺、农业国经济剩余少的经济禀赋特点,形成了明显的矛盾。在这种国情制约和封闭的国际环境下,为了实施赶超型工业化战略,达到在尽可能短的时间内建立起较强大的军事工业和较完整的工业体系及国民经济体系,以抵御外来压力、稳住新生政权的目的,我们既不可能依靠当时孱弱的工业,也不可能依靠外援来进行重工业发展所需的资本原始积累,只有将目光伸向了广袤的农村,以工农业产品价格“剪刀差”、对农村征收高额税赋(包括实物税)、低投资、转移农村金融资金、不在农村实行福利保障制度等办法,将农业剩余或农村剩余强制转为大中城市的工业化原始积累。

与此同时,为了提高积累率(多数年份都形成高达30%~40%的积累率),加速工业化进程,我们在城市实行了低工资、低利率、低汇率、低价格和高福利制度。低工资是为了减少消费,增加积累;低利率、低汇率、低价格是为了降低国有企业的成本;高福利是为了城市居民的稳定。城市居民的高福利涉及内容十分广泛,主要包括食品、副食品、燃料、住房、医疗、养老、劳动保护等方面,几乎涵盖城市居民从生到死的各种基本需求。所有这些福利都是从政府财政和国有企业的利润中支付的,构成了政府财政和国有企业的沉重负担。如1990年,仅全国职工保险福利费用总额就达到937.9万元,比1980年增长5.87倍,年均增长21.3%,相当于工资总额的比例由1980年的17.7%猛升到31.8%。每让一个农村居民变成城市居民,就意味着政府财政和国有企业负担的加重,意味着既定的城市“福利蛋糕”被更多的人分享,政府、国有企业和城市居民显然都不欢迎农民进城,这是阻碍我国城市化进程最深刻的经济利益根源。如果我国的社会福利保障能惠及所有国民,则可以肯定城市化的阻力将大大减轻。

为了从农村获取尽可能多的工业化资本原始积累,同时控制城市人口增长,我们实行了几项独特的制度和方针政策:

一是实行户籍管理制度,将所有人口分成农业户口和城市非农业户口两类,规定只有城市非农业户口可以享受城市福利保障待遇,严格控制农业户口转为城市非农业户口。

二是与户籍制度相配套,持续地推行就地消化方针。1956年12月30日,国务院签发了《关于防止农村人口盲目外流的指示》;1957年3月2日,国务院发了《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》;1957年9月14日,国务院再次发出《关于防止农民盲目流入城市的通知》;1957年12月18日,中共中央、国务院联合发出关于制止农村人口盲目外流的指示。60年代初,我们将2000多万城市职工遣返原籍;1966年冬,近千万市民在被“批倒斗臭”后被遣返原籍;1968年,2000多万青年学生从城市走向农村“上山下乡”。70年代,我们执行了社队企业“三就地”方针,即要求社队企业就地取材,就地生产,就地销售。80年代,我们执行了“离土不离乡,进厂不进城”的方针(郭书田,刘纯彬等,1990)。

三是在农村实现了人民公社和统购统销制度,以保证农业剩余的强制转移。人民公社以集体生产、集体生活的形式剥夺了农民的生产和生活自主权、财产和收益支配权;统购统销制度则剥夺了农民的生产成果支配权和流通自主权。这些都为强制转移农业剩余控制人口流动提供了制度保障。政府在农村通过以集体所有制经济为基础的人民公社的生产组织制度和统购统销的流通体制这两个相辅相成、互为依存的制度体系,直接获取除农民基本生存消费之外的全部农业剩余,为城市工业提供资金、低价食品、副食品和原材料等原始积累。

统购统销制度通过对农产品的低价垄断收购,来降低工业原材料成本和工资成本,同时通过抬高工业制成品价格形成一块超额利润,然后通过财政渠道转化为工业化原始积累(北大中国经济研究中心,1995)。据国家统计局农调总队朱新武测算,建国来,农业通过剪刀差形式为工业提供了12580亿元巨额积累资金,扣除财政支农资金,农业为工业净提供10636亿元资金。

户籍制度以及粘附在户籍制度上的各种城乡差别福利保障待遇构成了我国城乡分割体制的主体内容,就地消化方针、人民公社和统购统销制度等加固了城乡分割体制。改革开放后,虽然人民公社已被乡政府所代替,统购统销制度也已基本废除,就地消化方针也有了很大的改变,小城镇和部分中小城市的户口在逐步放开,城市的福利保障体制正在改革,但城乡分割体制仍然没有打破,比较突出地表现在户籍制度还没有放开,农民进城还受到许多限制,原有城乡不平等的福利保障待遇在市民工资由低工资恢复正常后仍然维持着,进城农民还不能分享市民现有的一系列福利保障待遇,生产要素还不能在城乡间自由流动。

四、高度集权的计划经济体制使城乡分割体制得以实现

赶超型工业化战略促成了计划经济体制和城乡分割体制的形成,计划经济体制和城乡分割体制为实施赶超型工业化战略提供了很好的体制环境和制度保障。

计划经济体制的形成在很大程度上取决于国民经济发展战略的选择。前面说过,赶超型工业化战略是以优先发展重工业为主要特征的,而重工业基本是资本密集型的,而我国却是一个资本极为稀缺的国家,建国初期更是如此。如何在自身工业基础薄弱、资本稀缺且很少外来资金的情况下,**限度地动员国内资源,迅速进行工业化的原始积累,并快速推进资本需求很大的重工业建设,尽快建立一个门类齐全的工业体系,以高速实现国家的工业化,确是一个很大的难题。前面已经讨论了城乡分割体制是如何与赶超型工业化战略相适应的,但显然仅城乡分割体制是难以保证赶超型工业化战略的实施的,还必须有高度集权的计划经济体制来保证。

计划经济体制是由所有制结构单一的微观经营主体、高度集中的资源计划配置机制和价格信号扭曲的宏观政策环境三位一体组成的(林毅夫等,1994)。整个国家实行低消费、低储蓄、高积累和低利率、低汇率、低价格,城市实行低工资、高福利,农村实行人民公社和统购统销,排斥要素流动和市场交易,所有这些都必须由高度集权的计划经济体制来实施。

在高度集权的计划经济体制下,中央政府全额占有城乡各种资源;全环节控制工业、农业和其他各产业的生产、交换、分配、消费等全部经济过程,从而由中央政府占有城乡劳动者的全部劳动剩余价值,然后通过国家的财政再分配,转化为城市工业的原始资本积累(温铁军等,1999)。

如果没有一整套排斥市场的中央集权的计划经济体制,城乡分割体制是难以形成并发挥作用的。在市场经济条件下,人口、商品和生产要素可以在城乡间自由流动,城乡分割是难以想象的。只有在计划经济体制下,我们才有可能人为地控制人口和生产要素流动,实行城乡差别福利保障制度,压低商品和生产要素价格,在城乡之间建立起巨大的制度屏障,阻碍城市化进程。

五、城乡分割体制严重阻碍了城市化进程

城乡分割体制从如下几个方面阻碍了我国的城市化进程:

一是通过户籍制度限制农民进城,直接阻碍城市化进程。

二是通过资金等生产要素从农村向城市的过度输出,破坏了农村自身正常的积累机制,削弱了农村进一步发展的基础,阻碍了农村小城镇的发展或农村城镇化进程。而且在人民公社体制下,农村除了政府主办的供销社和粮站外,几乎没有什么商业单位,集市贸易也被禁止,小城镇很难发育起来。

三是使农村富余劳动力大量滞留在越来越少的耕地上,造成人地关系高度紧张,抑制了农业的现代化,导致粮食等农产品在相当长时期的供给不足以支撑人口的城市化。四是城市工业、农村农业的产业分布格局,严重抑制了第三产业的发展和就业水平的提高,就业结构的变迁严重滞后于产业结构。1952年至1977年国家工业化大发展期间,工业净产值占国民收入的份额上升了30个百分点,而工业就业份额只上升了10个百分点(何道峰等,1990)。就业结构的滞后明显地制约了城市化进程。

(国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 李佐军)

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