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风景名胜区控制性详细规划研究

更新: 2012年12月25日标签: 旅游规划点击量:

反思规划与管理的责任,表明作为风景区保护和开发利用主要依据的风景区总体规划,其宏观性、原则性特征导致在实际规划日常管理中可控性较差,管理缺乏可操作的依据。强化规划与管理的衔接,深化与贯彻总规在风景区保护及合理开发上的战略意图,保证风景区的可持续发展,成为风景区规划的当务之急。城市控规在这一方面树立了一个榜样,可以为风景区所借鉴,用来探索“风景区控规”自身的方法。

1、概要

1.1 研究背景

自1872 年世界上**国家公园—美国黄石公园设立至今,国家公园已有100 多年的历史,其发展经历了“早期的单纯保护阶段、二战后的游憩发展阶段进入到近二三十年的可持续发展阶段”。我国的风景名胜区(以下称“风景区”) 与国际上的国家公园相对应,同时又有自己的特点。中国风景区从体系建立、资源保护、开发建设到经营管理等多方面,虽然都受到国家公园的启示与影响,但由于我国具有得天独厚的自然与人文风景资源,风景区的发展相当独特,前后共经历了“20 世纪20 年代的萌芽期,30 至70 年代后期的停滞期和1978 年以来的发展期”。

中国风景区源于古代的名山大川和邑郊游憩地,历经数千年的不断发展,荟萃了自然之美和人文之胜,成为壮丽山河的精华,为当代留下了宝贵的自然与文化遗产及其无限的信息,是稀有的、罕见的国家资源,它们既珍贵,又脆弱,一旦破坏,不可再生。因此,通过保护、维护使其长久的保存,供人们游览、观赏和利用,是一件利在当代、造福子孙的大事。当前,我国三级风景区体系面积已占国土总面积的1%,风景区已经是兼备游憩审美、科教启智、国土形象、生态保护及带动地区发展等功能的重要地域,风景区事业已成为国家的社会公益事业。与国际上建立国家公园的目的一样,我国建立风景区,是要为国家保留一批珍贵的风景名胜资源( 包括生物资源),同时科学地建设管理,合理地开发利用。正是基于风景区上述的特点、地位、作用,国家颁布了一系列法规文件来引导风景区的健康发展。

1985 年,国务院发布《风景名胜区管理暂行条例》(国发[1985]76 号),规定各级风景区都应当制定包括8 项必要内容的规划;1987 年,建设部发布《风景名胜区管理暂行条例实施办法》([87]城字第281 号) ,对风景区规划的地位、编制依据、程序、原则、范围的确定及规划审批等作了明确的规定;1994 年,建设部发布《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书,对风景区的发展历程作了回顾,对其性质作了总结,并提出风景区的发展方向和对策。1999 年,建设部与国家质量技术监督局联合发布了《风景名胜区规划规(GB50298-1999),使风景区规划具有了明确的国家行业标准。这些重要文件的发布,为风景区规划工作的展开提供了法规依据和必要引导。

1.2 研究目的

截至目前,我国国家级风景区均已完成总体规划,为风景区的保护、发展与利用提供了宏观指导。近年来由于社会经济的发展,风景区建设、保护与旅游开发的矛盾日益激烈,“开发越快,破坏越严重”已成为一种普遍的现象。在实践中,总体规划因为其宏观性特征,难以直接指导风景区详细规划阶段规划的编制及规划管理工作,许多地区由于开发建设的需要,开始借鉴城市控制性详细规划( 以下简称“城市控规”) 的方法编制风景区控制性详细规划( 以下简称“风景区控规”) 。由于风景区控规编制的理论与实践探索刚刚开始,各地、各风景区虽有一些尝试,并且编制出一定数量的控规成果,但是从理论上对风景区控规的必要性、任务、方法等进行研究的成果尚不多见,迫切需要进行深入的理论研究。

当前,国家法规对风景区控规编制尚无明确的规定,我国各地区风景区的控规编制直接套用城市控规的方法和指标体系,而城市控规编制的方法与程序主要是针对城市开发而制定的,难以体现风景区“严格保护”“保护为先”的特征,只有开发指标,没有保护指标,对于“景观控制”也缺乏行之有效的办法,在指导实际建设中存在大量问题,严重影响了风景区的健康发展。因此,探讨风景区控规方法与自身特点,对于解决风景区当前实际开发建设和实际规划管理中的问题,对于促进风景资源的保护及风景区可持续发展,具有重要的现实意义。

2、我国风景区特征透视

我国的风景区是风景资源集中的法定地域,风景区事业建立的目的主要是为国家保留( 保护)一批珍贵的风景名胜资源,这是由于“风景名胜区的各种自然资源和人文资源组成的各具特色的景观,是风景名胜区的本底”,同时也是风景名胜事业存在及发展的基石。风景名胜资源的稀缺性、脆弱性、不可再生性等特征决定了要把风景资源的保护工作放在高于一切的首要地位,所以我国风景名胜工作基本方针的第一条就是“严格保护”,这是风景区各项工作的核心,也是当前风景区工作的重中之重。

另外,我国风景区在以保护生态、生物多样性与环境为基本作用的前提下,还兼备游憩审美、科教启智、国土形象及带动地区发展等功能作用,风景区事业既是国家的社会公益事业又带有一定的经济特征。因而必须充分发挥风景名胜事业的综合管理职能,在保护风景资源的同时,还应科学地建设,合理地开发,以达到永续利用的目的。

近年来由于社会经济的快速增长,旅游业在我国开始蓬勃发展,一方面,风景区为旅游业的发展提供了得天独厚的条件,旅游业的发展又反过来为风景区提供了相应的收益,扩大了景区维持、保护和建设的财源;另一方面,伴随着社会经济的快速发展和旅游大军的高速扩张,旅游业对风景区存在着严重的负面影响。风景区保护与旅游开发建设的矛盾日益激烈,“开发越快,破坏越严重”已成为一种普遍的现象。风景资源遭受严重破坏,其主要原因一方面是“旅游大军”挺进带来的“人满为患”和过度游览导致了景区超载;另一方面则是以“破坏性建设,建设性破坏”“屋满为患”为主要特征的风景区“自杀”行为。

反思规划与管理的责任,表明作为风景区保护和开发利用主要依据的风景区总体规划,其宏观性、原则性特征导致在实际规划日常管理中可控性较差,管理缺乏可操作的依据。强化规划与管理的衔接,深化与贯彻总规在风景区保护及合理开发上的战略意图,保证风景区的可持续发展,成为风景区规划的当务之急。城市控规在这一方面树立了一个榜样,可以为风景区所借鉴,用来探索“风景区控规”自身的方法。

城市控规产生于改革开放后,我国经济运行机制由计划体制向社会主义市场经济体制的迅速转轨,促使城市建设机制发生深刻变化,直接暴露出原有城市建设的矛盾及规划体系的缺陷,在总结与吸收区划法,弥补原有规划的缺陷和适应新形式的要求下,城市控规应运而生,其产生并非偶然。在认清城市控规的基本问题后,在比较两者产生、发展的背景、原因、实质、任务目标等条件的基础上,表明城市控规对风景区控规具有多方面的启示,在尊重与重视两者基本差异、突出风景区自身特点的基础上,对城市控规的表达方式、内容手段、控制层次、控制要素、管理方式等多方面进行有益的借鉴。

3、风景区控规方法构架

3.1 阶段任务

风景区控规是风景区总规意图在用地与空间上的具体深化与落实。它是针对风景区当前的突出问题(“人满为患”“屋满为患”“建设性破坏和破坏性建设”) ,以风景区的某一地段范围为对象,以风景区总规为依据,以规划综合性研究为基础,对规划地段从旅游容量、居民容量、景物保护、参观游览、旅游设施、基础工程、土地利用等方面进行进一步研究,将研究结果综合反映在各类用地的各项控制指标和规划管理要求中,以数据控制和图则控制为手段,将规划与管理相结合,以实施性技术法规文件的形式,对风景区用地及设施的保护与建设实施控制性的管理。

3.2 控制对象

风景区控规控制的直接对象同城市控规一样是与各种建设有关的活动,即使要行使保护的职能,总体上仍然要通过针对“保护对象”自身及其对周围环境的“破坏性建设”的“控制”在实践中既可以是“禁止”和“限制”也可以是“引导”和“鼓励”建设、游览活动按规划来进行。因此,控规编制的程度乃至是否编制的决定因素就是风景区中不同地段(区段) 的建设量、游览量。例如,从风景区分级保护区划角度讲,因为特级保护区明确规定“在区内不得搞任何建筑设施”,所以特级区内若进行控规也主要是控制游人容量。但随着由一级区到三级区建设规定的不断放宽,可以说控规编制的必要性越来越大,控制层面内容越来越多。同理,从景区划分的角度讲,从所谓的纯风景培育景区到游览设施较多的景区,控规编制的必要性也越来越大,控制内容也越来越多。

3.3 控制内容

风景区控规是以规划综合性研究为基础的,其研究的方面涉及到组成风景区的各个子系统,包括社会经济、土地使用、资源保护、旅游设施、政策规定等方面,有些问题在总规阶段或者专项规划中已经明确,成为风景区控规的必要依据。控规阶段的主要研究内容应进一步深化相关具体控制方面,包括旅游容量控制、居民容量控制、景物保护控制、参观游览控制、旅游设施、基础工程等方面。

3.4 指标体系

规划控制体系的内在构成是规划控制体系建立的基础。从规划管理的角度看,当前风景区控规就是要通过“控制建设、旅游容量、突出保护”来协调“保护与开发利用的矛盾”,最终解决这一规划研究的核心问题。一方面,风景区内的任何建设活动,不管是综合开发还是个体建设,其内在构成都包括土地使用、设施配套、建筑建造及行为活动等4 个方面,并且都需要从这4 个方面着手控制;另一方面,为了突出风景资源开发特点,强化保护要求,还应该融入风景保护、游赏控制的内容,应从7 个方面建构指标体系:①保护、游赏控制;②用地使用控制;③环境容量控制;④设施配套控制;⑤建筑建造控制;⑥景观环境控制;⑦行为活动控制。建立控制指标体系的工作是风景区控规编制的核心内容之一。

3.5 用地划分

控制性规划在形式上一个最显著的特征,就是“用地划分”(在国外的区划法中称土地分区,包括文本中的用地类型与图则上的地块划分) ,即把风景区用地划分为不同的用途区,以便有针对性地制定控制要素体系及控制指标等规范目标。建立用地划分方法也是风景区控规编制的核心内容之一。

3.5.1风景区用地类型及控规的选择

风景区用地类型,是按照土地使用的主导性质功能进行划分的。风景区的用地按其功能可分为四大类:第一类用地是直接为旅游者服务的,对应《风景名胜区规划规范》“风景区用地分类表”中包括的“游览设施用地”;第二类用地是旅游媒介物,对应“交通与工程用地”;第三类用地是间接为旅游服务的,对应“居民社会用地”;第四类用地对应“风景游赏用地”,是风景区主要的保护对象和游赏对象。当前适用范围较广的土地使用分类方式是《风景名胜区规划规范》中提供的“风景区用地分类表”。风景区用地分类,应依照土地的主导用途进行划分和归类。在规划的不同阶段,可依据工作性质、内容、深度的要求,采用“风景区用地分类表”中的全部或部分类型。

从选择用地分类体系来讲,风景区用地分类还要具体地考虑风景区的总体情况。我国的风景区从位置看,可以分为两种类型:一种是依附于大中城市的风景区( 如西湖);另一种是与大中城市相距较远的独立的风景区( 如华山) 。这两种风景区的用地结构差异较大,因而对于前一种风景区的规划,可纳入城市总体规划中,根据不同的规划地段既可以参照风景区用地分类表,也可以参照城市用地分类标准。后一种风景区通常单独编制规划,一般参照风景区用地分类表。

3.5.2地块划分

地块划分是一种实践性很强的工作,目前风景区用地划分一般仅进行风景区保护的分级区划( 四级)或分类区划( 六类),而分区布局也仅仅限于“景区划分”的概念,主要反映风景区资源的分布情况和保护设想,与风景区控规所要求的“小块用地”的土地利用性质和用地指标无关,在这种情况下,对其探索更多需要借鉴城市控规的一些相关原则( 如内容原则、择优原则、目的原则、操作原则、动态原则等) 及其合理性的基本判断和调整。

结语

目前,对风景区控规的研究刚刚起步,迫切需要开展深入、细致的理论研究与实践总结。回答风景区控规的“必要性问题”是研究的首要任务。在此基础上,如何针对我国风景区的特点与突出问题,切实与合理地吸收、借鉴城市控规方法,发展适合于风景区的控规方法,是需要反复探索与实践的关键性问题。

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