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构建国家公园体系,实现旅游资源保护与利用双赢

学习《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》札记之二

作者: 李明伟更新: 2014年09月28日标签: 国家公园,景区管理点击量:

我国要建立国家公园体制,首先要端正资源观念。旅游资源包括自然资源(自然环境、自然生态、自然地理和自然物种)、文化资源(历史文化、民族文化、民俗文化、宗教文化)和社会资源(社会制度、社会组织、社会观念)三大类;物质文化与非物质文化两大领域。无论是哪一类哪一领域,旅游资源都是公共资源,因为它们都是自然馈赠、祖先遗传或人类群体创造的财富。

《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中明确提出,要“稳步推进建立国家公园体制,实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用。”并将其作为增强旅游发展动力,深化旅游改革的一项重要任务。

“国家公园”概念是由美国艺术家乔治·卡特琳(Gcoge Catlin)首先提出的。1832年,在去达科他州旅行的路上,他对美国西部大开发对印第安文明、野生动植物和荒野的影响深表忧虑。他写道:“他们可以被保护起来,只要政府通过一些保护政策设立一个大公园······一个国家公园,其中有人,也有野兽,所有的一切都处于原生状态,体现着自然之美。” I871年费迪南德海顿博士带领一支由美国政府组织的官方队伍,在黄石地区进行了大规模的勘测和调查。探险队带回的风景照片向世人展示了黄石令人赞叹的美丽景色。因此黄石国家公园的构想被提出。1872年3月1日,美国国会通过法案,将黄石地区划为国家公园。黄石国家公园面积8990平方公里,位于美国西部的怀俄明、蒙大拿、爱达荷三州交界处,这是全美国,也是世界上**国家公园。由于国家公园及其管理制度能够有效地保护和利用自然和文化遗产,此后美国和欧洲等世界各国逐步建立了国家公园体系。

国家公园与国家公园体系在美国是互相联系的两个概念。国家公园是面积较大的自然地区,自然资源丰富,有的地方也包括一些历史遗迹。禁止狩猎、采矿和其它资源耗费型活动。美国的国家公园多数位于西部,现有54个,面积约20万平方公里;数量上仅占国家公园体系的14%,但面积却占体系总面积的60%。美国国家公园体系则指美国内政部国家公园管理局管理的陆地或水域,包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地等。国家公园体系目前包括自然、历史、休闲三部分,20个分类,379个单位。总占地面积33·74平方公里,占国土面积3·64%。每年接待游客3亿人次。2000年财政预算20亿美元。

我国要建立国家公园体制,首先要端正资源观念。旅游资源包括自然资源(自然环境、自然生态、自然地理和自然物种)、文化资源(历史文化、民族文化、民俗文化、宗教文化)和社会资源(社会制度、社会组织、社会观念)三大类;物质文化与非物质文化两大领域。无论是哪一类哪一领域,旅游资源都是公共资源,因为它们都是自然馈赠、祖先遗传或人类群体创造的财富。旅游资源的公共属性决定了它是社会共有财富,绝不是个人和利益集团的囊中物。

目前,我国的旅游景区分为水利工程风景区、海洋自然保护区、森林公园、风景名胜区、文物遗址旅游区、地质公园、自然保护区、湿地公园等各种类型,在我国长期的计划经济体制下,它们分别属于各级水利部门、海洋局、林业局、建设厅、国土资源局、文物局等政府机关管理。它们既是产权所有者也是经营者。有些地方吸引私人投资旅游景区,投资者则成为资源的持有者、经营者。就是几个和尚道士住在古刹名观里,也可以掌控千百年来遗存下的寺庙道观。旅游资源的开发利用完全背离了它的公共属性。这也就是为什么我国旅游资源的破坏(掠夺性开发和建设性破坏)和景区门票疯涨的现象一直无法解决的原因。国家公园体制可以避免上述的资源被“属地化”、“私有化”和“产权财富化”的弊端。

建立国家公园体制最终的目的是要解决资源遗产保护中最主要的矛盾:保护与利用的矛盾。国家遗产是属于全社会和人民的公共资源。国家遗产的继承者是当代和子孙后代公民。因此未来我国国家公园管理机构或管理者自身的定位将直接影响到保护的最终效果。他们不是业主(Owner),他们受国家、人民委托,作为管理者(Steward)只有照看和维护的义务而没有随意支配的权利。因此,任何个人、单位和地方政府都没有资格、也没有任何理由窃取遗产的继承权。任何管理政策和建设行为都要站在全体国民和子孙后代的立场上去权衡利弊。未来将要建立的国家级、省市级国家公园构成我国的国家公园体系,应该由代表国家、人民整体长远利益的独立机构---“国家公园局”管理,而不能成为各个地方以及不同政府部门之间划分权力的机构。

欧美国家的资源遗产均在建立较为完善的法律体系上。不仅对国家自然文化资源遗产都有相应正式的国家立法予以保护,而且几乎每一个国家公园还都有独立立法。同时,国家公园管理局的设立和各项政策也都有法律作为依据。如加拿大和日本的《国家公园法》,美国《国家公园管理局法案》(1916),英国《国家公园及乡村利用法》(1949)。有的法律还是具有针对性的具体法律,如美国《黄石国家公园法案》(1872),《历史遗迹法案》(1935)。但是迄今为止,我国并没有一部针对全部资源遗产的正式法律。1994年3月建设部发布的《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书,规定了风景名胜区工作的基本方针:严格保护、统一管理、合理开发、永续利用。这仅仅是国家对于自然遗产工作的基本原则和笼统态度。即使《文物保护法》只是针对文物的。《风景名胜区管理暂行条例》《自然保护区管理条例》《森林公园管理办法》等也都属于法律意义较弱的行政法规。因此除了建立国家公园体制,还必须颁布相应的“国家公园法”。国家公园法不但要保护国家自然文化资源遗产的安全,赋予国家公园管理机构严肃的依法、执法权力,而且要确定国家公园作为国家遗产在国家公共财政支出中的法律财政地位,真正使它们成为社会共有、共享财富。

改革开放以来,我国的一些地方为了发展旅游、招商引资,把旅游资源租赁、承包、出让给了投资人,致使部分景区完全成为商业化的逐利工具,随意暴涨门票,背离了国民休闲纲要的精神;即使是那些国有的大型旅游区、风景名胜区,也不时曝光有莫名其妙的会所、中心、私家别墅等长期违规霸占其中。这种情况无法避免的原因只有一个;管理者成为经营者。我国的旅游景区管理机构和管理人员往往把自己当做旅游景区的主人、所有者,因此也自然把经营作为主要工作,把商业利润作为考核目标。按照国家公园的性质和体制,这是完全错误的。各级国家公园管理局是政府的非盈利机构,它的专责是自然文化遗产的保护与管理,科学研究、教育拓展与合作。它的日常开支由政府根据“国家公园法”的财政规定拨款解决。国家公园的管理机构和人员是国家和人民委托的自然文化资源资产的守望者、监管人,不允许以国家遗产为自己和小团体谋私利。例如,为了避免这种情况出现,1965年美国国会通过《特许经营法》,要求在国家公园体系全面实行特许经营制度,即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标,经济上与国家公园完全无关。这样,特许经营制度的实施就彻底分离了管理者和经营者角色,避免了可能出现的重经济效益而破坏资源的弊端。

我国的旅游景区管理体制是在长期的计划经济体制下形成的,改革开放以来旅游景区管理体制创新缓慢,由于涉及到方方面面的利益和产权,尽管旅游学界早就呼吁建立国家公园体制,但困难重重。最近《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》明确了把建立国家公园体制作为增强旅游发展动力,深化旅游景区体制改革的方向,反映了公众的呼声和要求。我国的旅游景区情况复杂,建立国家公园管理体制无论在理论上、实践上都还不成熟。今后,一方面要“稳步推进建立国家公园体制,实现对国家自然和文化遗产地更有效的保护和利用” ;另一方面还应该借鉴欧美国家近百年来国家公园建设积累的经验教训和管理科学。

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