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PPP模式下旅游景区开发五个新“看法”

更新: 2015年09月16日标签: 旅游景区,景区开发,景区运营管理,PPP模式点击量:

本文介绍了旅游景区运营管理项目涉及方方面面的内容,而且旅游景区相关法律问题也需与PPP模式相结合,因此PPP模式也许能够为企业投资旅游景区开发项目提供新的契机。

      一、引言

  依托于稀缺的自然或人文景观的旅游景区是旅游业发展的物质基础。在我国,该类景观(人造景观区不在此文讨论范围内)的所有权属于国家,政府既是所有者,又是管理者。

  因此,依托于国有旅游资源的旅游景区,大多由政府主导进行开发,我国政府对于社会资本投资旅游业一直持鼓励的态度。

  2009年发布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》即提出“鼓励社会资本公平参与旅游业发展,鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。”2012年6月,国家旅游局发布《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》,明确鼓励民间资本进行旅游景区运营管理与旅游投资。2014年,国务院发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》再次提出“推动旅游市场向社会资本全面开放”。

  但是,上述政策并没有具体阐述社会资本投资旅游景区项目的方式。自2014年开始,中央政府开始在各个领域大力推广政府与社会资本合作模式(简称PPP模式)。PPP模式也给民营企业参与旅游景区的开发提供了一种新的思路。

  二、旅游景区开发项目与PPP模式的契合性

  PPP模式属于舶来品。但自国务院首倡PPP模式以来,财政部、国家发改委发布了一系列文件,在推广PPP模式的同时,阐述了PPP模式的政策目的和操作方式,形成了中国语境下PPP模式的独特内涵。

  从适用范围的角度,我国的PPP模式有三个基本特点:

  首先,政府推广PPP模式的根本目的是增加公共产品和公共服务的供给。

  第二,PPP模式适用于投资总额巨大且需要专业化运营管理的项目。

  第三,目前政府力推的PPP项目,都是经营性的项目,即存在“使用者付费”基础的项目。

  从上述三个方面考量,旅游景区开发项目是适合采用PPP模式的:

  首先,旅游景区本身具有公共产品的性质。根据《旅游法》规定,“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目,实行政府定价或者政府指导价,严格控制价格上涨”。旅游景区的运营并不是完全市场化的,而是具有一定的公益性。

  其次,大型旅游景区的开发与运营,需要巨大的投资和专业的运营管理经验。根据《旅游法》,旅游景区对外开放的前提条件之一是具备必要的旅游配套服务和辅助设施。为大型旅游景区内配备该等设施通常需要巨额的投资,而且该等旅游设施的修建和后续运营需要专业的景区开发、景区运营管理经验。政府通过引入具有资金实力和专业经验的社会资本开发、运营旅游景区,不仅能够解决旅游景区开发、建设的资金问题,还能够提高旅游景区的吸引力和旅游服务的水平。

  第三,旅游景区项目具有经营性。旅游景区的经营活动主要包括门票的经营和景区内交通、餐饮、商品销售等服务项目的经营。因此,景区开发项目存在使用者付费的基础,引入社会资本合作不会显著增加政府的财政负担。综上所述,从旅游景区开发项目的性质而言,旅游景区开发项目是符合财政部、国家发改委对于PPP模式所适用项目的政策精神和基本要求的,适合采用PPP模式。

  三、旅游景区开发PPP项目相关法律问题

  财政部和国家发改委已分别颁布了PPP模式的操作指南及配套文件,对于PPP项目的操作流程做了较为详细的规定,可以称之为PPP模式的“通用程序”。

  以财政部颁布的政策规定为例,任何采用PPP模式实施的项目都必须履行政府财政承受能力评估、物有所值评价、实施方案编制等一系列程序,并且从包括招标在内的5种备选采购方式选择一种进行项目采购。

  因此,无论是水利工程、交通枢纽还是污水处理厂,所有PPP项目都应当根据财政部或者国家发改委的相关政策,履行标准化的通用程序。对于不同投资项目而言,除了履行标准化的PPP模式通用程序之外,还应遵守与投资内容相关的较为特殊的法律法规定。

  实践中,旅游景区的类型复杂多样,包括风景名胜区、文物保护单位、世界文化遗产、自然保护区、国家森林公园等,而且一个旅游景区可能同时涉及上述多种情况。上述不同类型的旅游景区均有特定的适用法律、法规,如《风景名胜区条例》《文物保护法》《世界文化遗产保护管理办法》《自然保护区条例》《国家级森林公园管理办法》等。

  旅游景区开发项目不仅要符合《旅游法》和关于旅游业的地方性法规,还要根据旅游景区的不同类型,符合特定的适用法律、法规的要求,由此导致的旅游景区开发项目面临的法律问题也非常复杂。

  1.旅游景区经营权的出让依据

  社会资本能够参与投资、运营旅游景区的前提,是国有旅游资源的所有权与经营权相分离,且社会资本可以依法取得旅游景区的经营权。但是,《旅游法》并没有对国有旅游资源或旅游景区的经营主体问题做出明确规定,相对而言,一些地方政府制定的地方性法规中,对于旅游景区的经营持有更加开放的态度。

  根据我们对全国31个省、直辖市和自治区人大制定的旅游条例的调研,共有16个省级地方旅游条例中规定了旅游景区所有权与经营权分离的原则,为企业取得旅游景区经营权的奠定了基础。企业取得旅游景区经营权的具体方式包括出让、转让、租赁、承包等合法方式,有的省份明确规定应通过招标、拍卖等方式选择受让方或承租方。此外,一些省份对于景区经营权出让收入的用途、旅游景区经营权受让方的条件、获得景区经营权的企业的开发经营方式等进行了限制。

  以风景名胜区为例,根据国务院颁布的《风景名胜区条例》规定,进入风景名胜区的门票,由风景名胜区管理机构负责出售。也就是说,对于风景名胜区的门票,只能由风景名胜区管理机构经营。《风景名胜区条例》同时规定,风景名胜区内的交通、服务等项目,应当由风景名胜区管理机构采用招标等公平竞争的方式确定经营者。《贵州省风景名胜区条例》对于风景名胜区交通服务项目的特许经营进行了细化,将风景名胜区的特许经营分为整体项目和单个项目的特许经营,并分别规定了特许经营的期限。

  因此,采取PPP模式开发旅游景区,首先要根据地方制定的旅游条例以及特定类型的旅游景区的所适用的法律法规,确定旅游景区经营权出让的依据。对于法律法规允许将经营权出让给企业的旅游景区,应进一步确认可以出让的经营权的范围。此外,如相关法律法规规定应当以招投标方式选择景区经营方的,在选择PPP项目的采购方式时,应注意采用招标方式。

  2.付费机制相关法律问题

  如上所述,理论上,旅游景区PPP项目可以实现使用者付费,以门票收入和景区内交通、服务等项目的经营收入作为支付社会资本方的投资成本和投资收益。但是,从具体的法律规定来看,有以下四个问题值得注意。

  首先,特定类型的旅游景区适用的法规中通常将门票经营的主体限定为旅游景区的管理机构。企业可以要求政府通过财政将门票收入支付给企业,但程序上应注意符合《预算法》的要求。

  第二,旅游景区经营权出让可能需要依法支付对价。旅游景区的经营权的对价可以理解为旅游景区未来经营收入的折现。一种可行的解决方案是由政府承诺将收取的经营权对价投入双方成立的合资公司,用于项目建设,这在一定程度上可以减少社会资本的资金压力。

  第三,无论是旅游景区的门票收入还是经营权出让收入,法律、法规或地方政策可能规定了该等收入的特定用途。

  第四,调价机制的问题。根据《旅游法》,旅游景区的门票及服务项目的价格实行政府定价或政府指导价。因此,政府有权依法调整门票和服务项目的价格,从而影响社会资本的投资收入。

  3.旅游景区开发PPP项目实施机构的确定

  PPP项目的实施机构是负责PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体,而且是PPP项目合同中代表政府的签约方。

  对于能够作为PPP项目实施机构的主体范围,财政部与发改委发布的相关政策规定存在一定差异。财政部的文件中规定,“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构”,并未明确企业可以作为项目实施机构。

  根据国家发改委发布的文件,“行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”可以作为政府授权的项目实施机构。因此,如果政府希望由政府部门或事业单位之外的主体作为PPP项目的实施机构,应当选择适用国家发改委发布的文件。

  大型旅游景区综合开发及运营PPP项目往往涉及风景名胜区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容,一般而言,只有市、县政府具有相应的职权,某个政府部门、景区管理机构或政府平台公司都不具有相应的职权处理上述各方面的问题。因此,由市、县政府作为项目的实施机构并签署PPP项目合同,才能保障项目的顺利实施,才能有效的保障社会资本的利益。

  4.特殊景区的建设限制

  对于文物保护单位、自然保护区等特定类型的旅游景区,为保护相关的资源,法律、法规中对于一定范围内的开发建设进行了限制,并要求取得主管部门的批准。以文物保护区为例,根据《文物保护法》,文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。全国重点文物保护单位须经省、自治区、直辖市人民政府批准,在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。

  自然保护区、风景名胜区相关法规中也有此类对建设开发、观光游览、土地出让等行为进行限制的规定。社会资本在对特殊类型的旅游景区进行开发时,应注意相关法律、法规对于开发建设的限制,并符合相关旅游规划的要求。

  5.上市限制问题

  根据国家发改委、国家旅游局等8部门于2008年联合下发的《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》,对依托国家资源的世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位和景区内宗教活动场所等游览参观点,不得以门票经营权、景点开发经营权打包上市。因此,在PPP模式中,以门票经营权或景点开发经营权作为主营业务的景区平台公司如有上市计划,可能面临着政策障碍。社会资本如果有上市计划,在最初交易结构设计时,要考虑到上述政策对于上市主体的业务限制。

  四、结语

  多年来,我国对国有旅游资源的开发一直采取以财政投入为主的模式,一方面是因为政府不愿意将能够带来稳定财政收入的优质旅游景区资产与企业分享,同时也因为缺少一个良好的商业模式促进政府与企业就景区开发项目进行合作。

  在政府职能转变及政府投资体制改革的大背景下,PPP模式也许能够为企业投资旅游景区开发项目提供新的契机。

  大型旅游景区综合开发和运营项目属于综合性、区域性的PPP项目,涉及到景区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容,而且要将旅游景区相关法律问题与PPP模式相结合,因此比较复杂。

  对于其中涉及的商业问题和法律问题,无论是政府、企业等参与方还是律师、咨询公司等中介机构,都缺少足够的实践经验和知识储备。本文仅是我们根据相关经验进行的初步探索,希望以此激发更多的研究和探讨。


促进旅游项目建设:PPP模式的五大作用

  PPP模式是什么?国务院为什么鼓励以PPP模式建设旅游项目?

  PPP(Public-Private-Partnership)模式,即政府和社会资本合作模式,是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式被广泛应用于基础设施建设领域,其具体操作模式包括BOT(建设-运营-移交)、BOOT(建设-拥有-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、ROT(重构-运营-移交)等等。

  旅游业是我国**引入PPP模式的行业。广东白天鹅宾馆就在我国第一批BOT项目之列。但当时该模式并未引起业界重视。在旅游业传统板块中,最适合应用PPP模式的是旅游景区项目开发。长期以来,困扰旅游景区项目开发的关键性难题有三:一是难融资,二是难协调旅游景区项目开发主体与政府、景区周边居民的关系,三是难理顺开发管理体制。应用PPP模式正好对症下药。

  一、有利于缓解旅游景区的融资难题。

  二、有利于处理政府与旅游景区项目开发主体的关系。

  三、有利于处理开发主体与周边居民的关系。

  四、有利于发挥旅游项目开发主体的专业优势。

  五、PPP模式是旅游部门引导景区项目开发的有力抓手。

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